2 被災者の生活支援 (官民を挙げた物資輸送)  広域にわたる多数の被災者、避難者の発生により、食料や水、毛布等の緊急物資の不足が深刻化した。  国の防災基本計画では、地方自治体は、指定された避難場所又はその近傍で、食料、水、非常用電源、常備薬、炊きだし用具、毛布等避難生活に必要な物資等の備蓄に努めるとともに、大規模な地震が発生した場合の被害を想定し、必要とされる食料その他の物資についてあらかじめ備蓄・調達体制を整備し、それらの供給のための計画を定めておくものとされている。また、住民に対しても、2〜3日分の食料、飲料水等の備蓄等の普及啓発が求められている。  しかしながら、今回の被災地を含め、地方自治体では、厳しい財政状況もあり、これらの備蓄状況は必ずしも十分といえない状況にあった。  加えて、今回、燃料の不足が避難所を含め被災地における二次的な被害ともいえる深刻な事態をもたらした。燃料の備蓄はすべての都道府県においてなされておらず、こうした事態が起こりうることも想定した調達・輸送等の対応のあり方が今後の課題として浮き彫りとなった。 図表66 岩手、宮城、福島の3県における備蓄の状況  こうした状況の中、物資不足など困窮する被災者の生活支援のため、陸海空にわたり官民一体の連係プレーを展開した。  国土交通省では、政府の緊急災害対策本部の要請を受けた緊急物資について、(社)全日本トラック協会に対し協力を要請することとし、これを受け、トラック事業者において、パン、おにぎり等の食料、毛布、カイロ等の救援物資の被災地に向けた輸送が実施された。これにより、延べ2,032地点に対し、食料品約1,898万食、飲料水約460万本、毛布約46万枚等が輸送された。 図表67 トラックによる物資輸送  鉄道貨物輸送については、東北線が不通になるなど運行に多大な支障が生じたものの、路線の復旧に合わせ、順次列車の運転が再開された。あわせて、東北線の不通区間を避けて日本海側を迂回するコンテナ列車が運転されるとともに、トラック等による代行輸送とも組み合わせることで、支援物資等が輸送された。その後、4月21日には東北線全線でコンテナ列車の運転が再開された。  被災地における燃料の不足に対しては、発災直後から、タンカーによる燃料等の日本海側港湾への輸送が実施された。その後、太平洋側港湾の啓開作業に合わせ、3月21日の仙台塩釜港を皮切りに、タンカーの入港が順次可能となった。  また、東北線の運休を補う日本海側を迂回する東北向けの石油列車が、横浜(根岸駅)から盛岡行き、郡山行きの2ルートで運行された。  このほか、多様なルート、手段により被災者、避難者への緊急物資輸送等の支援が実施された。  各地方整備局等に配備されている大型浚渫兼油回収船等注1により、被災者への非常食、飲料水、燃料等の物資輸送を実施したほか、海上保安庁では巡視船艇や航空機により、避難住民に対し、支援物資を輸送、提供するとともに、孤立者に対する物資の提供、被災者に対する巡視船による入浴支援等を実施した。  また、(独)航海訓練所においては、練習船を活用した被災者支援活動が実施され、銀河丸は、3月20〜22日にかけて、宮古港において、医療品、軽油、炊き出し、風呂の提供、また、海王丸は、3月21〜27日にかけて、小名浜港において、炊き出し、風呂、宿泊施設を提供した。  海運各社においても、自衛隊、警察、消防等の要員や車両の輸送のためにフェリーが提供されたほか、被災地への救援物資や燃料等の輸送が実施された。また、クルーズ客船が被災地に派遣され、新鮮な野菜を中心とした食事や大浴場での入浴等が提供された。 図表68 船舶による物資輸送、被災者支援の状況 (被災地における多様な移動手段の確保)  鉄道網の寸断により人々の移動を支える手段として高速バスが大きな役割を果たした。  東北地方を発着する高速バスの運行路線は、3月12日以降順次、再開・新設され、震災後2ヶ月間で首都圏・東北地方間の31路線で延べ約11,200台の車両が投入され、約30万人を輸送した。首都圏と東北方面を結ぶ高速バス路線については、各路線の旅客需要に可能な限り対応するため、一部路線を新設したほか、いわゆる続行便(複数台のバス車両で運行)を増発した。これにより、バスの輸送力では、震災前に比べ最大267%にまで増強された。このうち、首都圏・仙台間及び首都圏・盛岡間の輸送力は、それぞれ最大415%、467%にまで増強された。  このほか、首都圏と東北方面との移動ルートについては、山形空港経由で山形・仙台間、上越新幹線経由で新潟・仙台間、東北新幹線経由で那須塩原・郡山間のルートも運行され、多様な交通機関を組み合わせた移動ルートの確保が図られた。 図表69 首都圏と東北方面を結ぶ高速バスの輸送実績の推移(全31路線)  空路においても、東北地方の各空港において、定期便や臨時便運航等、輸送力の確保が図られ、震災から10日後には、震災前の定期便総数を上回る数の定期便・臨時便が運航された。 図表70 東北地方の空港の救援・代替輸送拠点としての活用 図表71 東北12空港(茨城空港を含む)における定期便及び臨時便の輸送量推移  フェリーについては、北海道と本州を結ぶフェリー航路が、3月23日には、八戸・苫小牧航路を青森・苫小牧航路に変更して再開された。同25日には、仙台・苫小牧間もシャーシ、有人トラックに限定して再開、また、4月6日には、常陸那珂と苫小牧を結ぶRORO船航路も隔日運航で再開された。  大津波に巻き込まれた9つの離島に暮らす約5,400人の生活を支える命綱である離島航路については、約5割の船舶が損壊するなど、全4航路注2のすべてにおいて被災により運休を余儀なくされた。3月24日には石巻・田代島・網地島間で一部運航が開始され、以降限定的ながら、3航路で運航が再開され、7月25日には残りの1航路も再開されるにいたった。 (生活インフラの復旧)  市街地で発生する汚水を適切に排除するため、震災直後の早い段階から、下水管が流下機能を保持しているかどうか調査が行われた。この調査に当たっては、全国の地方自治体等の職員が派遣され、迅速な被害状況の把握への支援が行われた。下水管が破損している場合やポンプが機能停止している場合には、仮配管や仮設ポンプにより応急対策が実施され、公衆衛生の確保が図られた。  被災した下水処理場120箇所のうち、被害の比較的小さかった施設では補修等の応急対策が進められ、95箇所はほぼ通常の処理に仮復旧又は本復旧済みとなっているが、主に津波による機械電気設備の損壊等により、依然として16の施設で稼働停止している(8月8日時点)。このうち汚水流入のある13箇所では、沈殿・消毒による簡易処理等の応急対策を完了するなどの対応を進めている。また、日本下水道事業団が関係機関と連携しつつ、応急対応や復旧計画策定等について支援を行った。  今般の大震災では、下水道施設において、外部電源の遮断、沿岸部に多く設置されている下水処理場等の津波による被災など、新たな課題が浮き彫りになるとともに、汚水の市街地における溢水への対応など、公衆衛生確保のため緊急措置を行った。また、本復旧までに時間を要する場合の水処理等の応急復旧について対応策が求められたため、段階的に処理レベルを向上させるに当たっての基本的な考え方を示した。  また、避難所等で問題となるトイレの確保に関して、東松島市の避難所では、下水道の地震対策を重点的に推進するための国の支援制度を用いて整備されたマンホールトイレが活用された。通常の仮設トイレと異なり段差が無いため、特に高齢者に好評であった。 図表72 避難所で活用されたマンホールトイレ (被災者の住宅の確保)  過酷な避難生活を改善し、多数の被災者、避難者の生活の安定を図るため、応急仮設住宅の早期の建設が必要となった。このため、震災発生直後の3月14日には、国土交通大臣から(社)住宅生産団体連合会に対し、おおむね2ヶ月で少なくとも約3万戸の供給ができるよう要請した。また、4月5日には、その後の3ヶ月で3万戸程度を供給できるよう要請した。  被災各県における市町村からの応急仮設住宅の要請戸数の合計は52,352戸(岩手県で13,983戸、宮城県で22,054戸、福島県で16,000戸、茨城県で10戸、栃木県で20戸、千葉県で230戸、長野県で55戸、8月11日時点)であり注3、阪神・淡路大震災(おおむね7ヶ月で48,300戸を供給)を上回る応急仮設住宅が必要とされている。  3月19日に岩手県陸前高田市で着工され、4月8日に入居が開始されたのを始めとして、865地区において49,866戸が着工済み、うち47,170戸が完成している(8月11日時点)。 図表73 応急仮設住宅の建設状況 図表74 応急仮設住宅の着工・完成戸数の推移 図表75 応急仮設住宅の建設・入居に係る阪神・淡路大震災との比較  今般の大震災では、発生当初、被災地へのアクセスが困難な状況が続き、また大津波によりまちが壊滅的な被害を受けたところでは、海岸保全施設が損壊している中で、二次的な被害のおそれがある地域においては避難者の安全な生活を確保することができず、また、高台等に利用できる平地が少ないこともあり、応急仮設住宅の建設用地の確保が困難な状況となるなど、応急仮設住宅の建設は、阪神・淡路大震災の時とは大きく異なる多くの課題と直面しつつ進められた注4。  建設用地の確保については、国有地や国の機関が保有する用地等を積極的に活用することとし、被災各県に情報提供を行い、用地確保を支援するとともに、民間企業が所有している土地や農地を活用することとし、各県に対し必要な助言等を行っており、岩手県等においては民有地の活用が進められた。  今回の被災地では、住宅や漁業施設など就労の場も含め、沿岸部において広域的に激甚な津波の被害を受けたことから、被災者の当面の住まいをどのような立地で提供すべきか、用地確定の調整に時間を要するなどの課題が認められた。今後に向けて、検証を行うとともに、事前に講じ得る必要な対策について着実に進めていくことが求められる。  また、大震災当初、住宅建設資材に関する生産拠点の損壊や物流の停滞、計画停電の影響等から、住宅建設資材の供給不足が懸念された。このため、(社)住宅生産団体連合会に対し、応急仮設住宅の建設促進と合わせて、実需に基づく適切な発注や過剰な在庫保有の抑制についても協力を要請したり、関係省庁が連携して住宅建設資材の需給状況について緊急調査を実施するなど、必要な資材の確保に支障が生じないよう対策を進めている。  さらに、応急仮設住宅の建設に当たっては、特に被災地域の復興支援、雇用創出の観点も踏まえ、地域の工務店等の建設業者等による応急仮設住宅の供給を促進する各県の取組みを支援している。  応急仮設住宅の入居については、阪神・淡路大震災における教訓を活かし、被災者、特に高齢者等が安心して居住できるよう、地域の実情に応じ、従前のコミュニティが可能な限り維持されるよう配慮することとしている。また、一定規模以上の応急仮設住宅には集会所等コミュニティに必要な施設を併設するなど、きめ細かい取組みが行われるよう各県を支援している。  応急仮設住宅の供給と合わせ、被災者の当面の住居の確保を図るため、公営住宅や(独)都市再生機構(UR)の賃貸住宅等の空き家の活用を図っている。  被災者が入居可能な公営住宅等に関する情報の一元的提供、入居申込みの窓口の案内を実施するため、3月22日には、「被災者向け公営住宅等情報センター」を(社)すまいづくりまちづくりセンター連合会に設置した。同センターでは、地方自治体が管理する公営住宅やURが管理する賃貸住宅等に加え、同月28日からは被災者が個々に契約する民間賃貸住宅や国家公務員宿舎等も対象に加え、住まいの確保に関する支援を進めている。  こうした取組みにより、全国の公営住宅等で提供可能な空き室23,560戸のうち6,671戸、URの賃貸住宅5,134戸のうち839戸に入居がなされた(8月8日時点)。  また、民間賃貸住宅についても、これを被災地方自治体が借り上げて応急仮設住宅として活用できることとされており、これまでに49,937戸の入居が決まっている(8月11日時点)。  なお、被災者に対して入居可能な民間賃貸住宅の情報を提供するため、不動産業関係団体や民間企業の協力を得て、被災者向けに民間賃貸住宅の情報誌を4月18日に発行するなど、被災地方自治体の意向を踏まえて、紙媒体による情報提供を実施している。 図表76 被災者向け公営住宅等情報センターの概要 図表77 公営住宅等の提供可能数と入居決定状況の推移  また、応急仮設住宅の建設に時間がかかることから、公民館や学校の体育館等での長引く避難所暮らしを緩和するため、旅館やホテル等の宿泊施設での二次的な避難の受け入れが促進された。観光庁においては、厚生労働省等の関係省庁と連携し、災害救助法の制度の活用により、県境を越えた宿泊施設での被災者の受入れを支援している。  災害救助法の適用を受けた宿泊施設への避難者数は、岩手、宮城、福島の3県において県内施設で約2万4千人、県外施設については3,400人程度となっている(7月21日時点での累計)。  さらに、民間レベルでも、被災者向けに低廉な特別料金で宿泊施設に宿泊できる支援等が展開された。  被災した住宅の補修・再建を支援するため、「住まいるダイヤル」において被災した住宅の補修に関する相談に応じるとともに、現地での無料診断・相談を実施する注5ほか、弁護士等による無料専門家相談、リフォーム無料見積チェック等により被災者の消費者トラブルからの保護を図っている。また、(財)マンション管理センターに「分譲マンション被災関係相談専用窓口」が設置され、3月14日以降、震災被害や計画停電に関する分譲マンション管理組合からの相談に対応している。  また、(独)住宅金融支援機構では、自力で住宅の再建等を図ろうとする被災者向けに、当初5年間の金利を0%にするなど災害復興住宅融資の拡充を行ったほか、宅地のみに被害を受けた住宅についても、災害復興宅地融資を創設した。また、既往の貸付けについても、最大5年の返済期間延長や払込み猶予期間の延長、猶予期間中の金利引下げを実施している。  このような対策と合わせて、災害公営住宅の整備や用地の取得造成、被災者向けの地域優良賃貸住宅の整備等に係る支援を行っている。また、被災した高齢者、障害者及び子育て世帯のニーズに対応する生活支援サービスの提供を図るため、公的賃貸住宅団地に生活支援施設を併設する場合の支援も行っている。 注1 北陸地方整備局「白山」、中部地方整備局「清龍丸」、九州地方整備局「海翔丸」、北海道開発局「広域防災フロート」が被災地に派遣された。 注2 浦の浜・気仙沼間、石巻・長渡間、塩竈・朴島間、女川・江島間。 注3 4月14日時点で、それまでの最大数となる約72,000戸が必要戸数とされたが、その後市町村の要望の確認が進められ、必要戸数が減少した。 注4 政府の「被災者生活支援チーム」の下に設置された、関係省庁から構成される「被災者向けの住宅供給の促進等に関する検討会議」において、「応急仮設住宅の供給等に関する当面の取組方針」(平成23年4月5日決定・5月18日改正)が定められ、関係省庁の連携の下、応急仮設住宅の供給の促進が図られた。 注5 8月11日時点で10,380件の相談を受け付け、うち現地での診断・相談の申込みは5,982件であった。