巨大災害の時代を生き抜くためにすべきこととは
講演の一部を音声でお聞きいただけます
- 巨大化する自然災害
- 潜在的な危険性を示していくことの重要性
- 東京における津波被害の危険性
- 不可欠な災害情報と安心レベルの話し合い
- 情報提供としての教育の重要性
- 災害対策に不可欠な首都機能を維持するために
- 災害サイクルを断ち切る手段として首都機能移転を
今村 文彦氏 東北大学大学院 教授・工学研究科附属災害制御研究センター長
1961年生まれ。1984年東北大学工学部土木工学科卒業。1989年東北大学大学院工学研究科博士課程土木工学専攻修了。同年、東北大学工学部助手に。東北大学工学部災害制御研究センター講師、助教授を経て、1993年よりアジア工科大学院助教授(2年間）。1998年より東北大学大学院工学研究科附属災害制御研究センター助教授。京都大学防災研究所巨大災害研究センター客員助教授(併任、3年間）、海洋科学技術研究センター客員研究員を経て、2000年より現職。
1993年の北海道南西沖地震直後から奥尻島を中心に津波被害の把握や発生メカニズムの解析に尽力して以来、国内外で精力的に津波の被害調査や防災対策の提言を続けている。また、内閣府中央防災会議東南海・南海地震等に関する専門調査会委員、日本学術会議海洋物理学連絡委員会津波小委員会委員長などの公職を歴任。
主な著書に『防災学ハンドブック』(共著／朝倉書店)、『地震防災の辞典』(共著／朝倉書店)、『地震の科学』(共著／丸善)、『自然災害と防災』(共著／学術新書)、『今だから知りたい東海地震』(共著／静岡新聞社)などがある。
＜要約＞
- 最近になって、自然災害は巨大化してきている。これは外力（要因）が大きくなっているだけでなく、対応力が低下したことにもよる。人間活動の拡大によって影響を受けやすくなってきたと考えられる。
- 人間は危険性を認識しなければ、行動をおこせない。特に、都市では危険が潜在化して、評価・認識が難しい。専門的かつ想像力をもって危険性を評価することが求められている。
- 減災のためには、情報が不可欠だが、行政からの働きかけには限界があり、受け手側が事前にその内容を知っておく必要があり、地域での話し合いの場を持つことが重要になってきているのではないか。
- 発災後の災害対策を進める上で、守るべき機能のプライオリティは行政が一番高くなるが、立地が集中しているという弱さがある。集中の弱さを避けられないのであれば、場所を移して同じ機能を共有することが最善ではないか。
- 災害の歴史は過去から繰り返されている。被災、復旧・復興、忘れた頃にまた被災するという災害サイクルが関東平野にもある。こうした災害サイクルを断ち切るための大きな手段として、首都機能の移転を考える必要があるのではないか。
最近、スマトラ沖地震、インド洋大津波、ハリケーン・カトリーナなど、史上最悪規模の沿岸災害が続いています。21世紀に入ってから、災害がますます巨大化、複雑化してきていることは確かです。甚大な被害の原因は、既往最大を上回る外力(要因)だけでなく、実は対応力の低下が大きな割合を占めるようになってきています。よく言われることですが、被害が大きくなったときというのは、危険性を知らなかった、または気づいてはいたが財政的な理由で何もできなかったという点で共通しています。巨大災害がおこるのは非常に稀なので今の防災水準で我慢すればよい、巨大災害への対応はできない、というような風潮も、今まではありました。
しかし、21世紀になり、自然災害による被害は確実に拡大してきています。現在では、地球温暖化による気候変動や地震活動の活発化などによって、非常に変動の大きい、カオス的な振る舞いが見られるようになってきました。そのため、災害がますます巨大化、複雑化してきていることは確かです。ただし、これも地球システムの大きな変動の中では、ほんの僅かなものでしかありません。
被害が拡大する原因というのは、地球システムの話ばかりではなく、我々人間の生活の拡大も一因になっています。従来は地圏、空間圏、大気圏、水圏のことを考えていればよかったのですが、これまでにはなかった領域にまで我々は入ってきていますので、それだけ影響を受けやすくなっているのだと思います。最近では、従来なら住まなかった場所に多くの宅地が建設され、リゾート地も開発されています。また、都市は空間的にも時間的にも高度に利用されることで、複雑化してきています。そのために、ますます自然災害のポテンシャルが大きくなっているのです。
我々はこうしたことをまず認識して、巨大災害の時代を生き抜かなければならないのではないかと思います。
このような現状を考えると、危険性をきちんと示していくことが必要なのだろうと思います。基本的に、人間は危険性を認識しなければ行動をおこせません。地震の後に何がおこるのか、そのときに何をしなければいけないのかということは、普段の生活の中では、なかなかわかりませんから、特に各地域での具体的な危険性の認知、評価は不可欠です。
その中で、最近の中央防災会議・専門調査会の活動の意義は大きいと思います。先日、日本海溝、千島海溝での地震・津波の被害想定が公表されましたが、過去400年間の歴史だけでなく、最近の新しい科学的知見を取り入れています。周期性や切迫性などを考慮して対象となる地震・津波を選定して、それぞれの対象の具体的な被害評価とともに、将来重要になるであろう新しい被害像や対策の考え方なども提言しています。
例えば、推定された津波の規模は、現在の防災施設の対応レベルを上回っていることが示されました。これらの結果は、新聞やテレビなどのマスメディアを通じて大きく取り上げられ、紹介されています。これはリスクを公表していくという点で、従来とは違う変化だと思います。
こうした中、危険性を評価することが最も難しいのが大都市です。我が国の人口の約75％が都市部の住人であり、高層ビルや地下街による土地の立体化、ライフライン整備による時間的・空間的高度化が進んでいます。我々の生活もそれに依存しているために、都市はますます複雑化しています。それ故に、都市には目に見えない危険性、潜在的な危険性が生まれており、評価が難しいという現状があります。
特に、東京という大都市では、危険性が見えにくくなっていて、何がおこるか分からない。例えば、地下街に津波や洪水が来たらどうなるのかといっても、地下というのは普段から見えているわけではありません。地震では建物も壊れますが、長周期の揺れで大きなビルが壊れるというのは経験がありません。でも、施設としては地上も地下も高度に利用してしまっていますから、何がおこるかという危険性を出しておかないと対応ができないわけです。
これらが潜在する危険性であり、1つ1つ紐解いていくと、過去に経験のない災害が潜んでいるので、行政の立場では専門的、総合的に、しかも想像力をもって危険性を評価することが求められているのではないかと思います。
津波についていうと、首都直下型地震における津波の評価というのは、今のところ行われていません。今の想定は、本当に首都の直下なので、陸地に震源となる断層を置いています。ですから、津波はおこらないという仮定になっている。ただし、震源が少し移動して沿岸域を含まれると、やはり津波は生じます。阪神・淡路の時にも、津波はおきているのです。野島断層という断層が割れたのですが、断層の一部が瀬戸内海にあったので、小さいながらも津波がおきました。このときは断層が横にずれた上に一部だったので、数十センチで済んだのですが、東京の場合、横ずれ断層とは限りませんし断層の位置が海域に含まれるとメートルクラスになる可能性があります。
そうしますと、東京には防潮堤などがありますけれども、それが破壊される可能性があります。海抜ゼロメートルのような地域は堤で守られている部分がありますから、堤が壊れただけでも水が入ってくる。水門も閉めなければ同様です．そういうものはやはり事前に危険性を評価しておかなければいけないのではないかと思います。
2004年におきたスマトラ沖地震はマグニチュード9、津波も一部で高さ48メートルくらいになりました。その結果、26万人を超える犠牲者がでました．外力が大きかったのでそういう結果になったわけですが、今の科学的知見では、日本でマグニチュード9クラスはないとされています。しかし、東京では都市の高機能化・高度利用が進み過ぎているので、たとえ数メートル級の津波であっても、対応が悪ければ、スマトラを上回る人的被害が出てしまうかもしれません。
日本では、沿岸部である程度対策をしていますし、耐震化も進んでいるので安心できる面もあるのですが、都市の複雑化という面ではまだ安心できない部分もあります。実際に発生してみないと分からないところもありますが、今の東京はこうした新しい視点での対策はされていません。これからは、首都直下の地震だけでなく、液状化や津波と都市の複雑化の関係など今までは想像できなかった被害パターンも見ていく必要があると思います。
安全や安心、さらには自然災害の減災のためには、情報が不可欠です。災害情報ということでいえば、単にテレビやインターネットで流れる情報だけではなく、事前情報、あるいは復旧・復興情報も含んでいて、特に事前に危険性を知ることが大切です。ただし、行政や専門家だけが知っていたのでは意味がありません。それぞれが住んでいる地域や働いている職場でどのような危険性があるのか、どのような情報があるのかを具体的に知っておくことで、被害を大きく軽減できます。特に津波、洪水、火山噴火などでは、事前情報によって迅速な避難が実施できれば、人的被害を大幅に軽減できるのです。
地震は突然おきて、揺れも長くて1分程度です。今はリアルタイム情報で15秒前に予報が出たりしますが、その間にやれることは限られています。一方、津波というのは、揺れた後に自分の地域まで来るのに何分、または何十分かの時間的余裕があります。また、安全な場所というのも、基本的には高いところですからわかりやすい。ですから、わずかな時間を使って高いところに避難することで、人的被害を減らすことができます。
ただし、通常の生活では、高いところが案外どこなのかを知らなかったりします。例えば、5メートルの津波が来たら、標高5メートル以上のところに逃げればいいわけですが、具体的な場所は分からない場合が多いです。それを事前に知っておくようにすることが大切ではないかと思います。
現在ではハザードマップなどが提供されていて、地域や家庭で話し合うのに必要な情報やデータが入手可能になっています。地図上には、様々な危険性や安全情報を載せられています。地域住民や行政の担当者が話し合って、独自の情報を入れていけば、危険性の中身が理解できるし、イメージもしやすくなります。自らの課題も認知できる。
しかし、公的なものは、無料で丁寧に作ってもなかなか受け取ってもらえない。最近、『震災時帰宅支援マップ』という本がベストセラーになったのが象徴的なのですが、地域で働いている方、住んでいる方が欲しい情報というのはあるのだと思います。それを的確に出すためのキャッチボールが不足していているのではないかと思います。
ここで重要になるが話し合いの「場」です。何が問題なのか、解決するためにはどのような対策と役割が必要なのかを議論するための場です。これが大切なのですが、行政などからの働きかけや提供では限界があり、地域からの自主的・主体的な行動なしには難しい問題でもあります。危険性が提示されたときには、こうした話し合いと合意がとても大切な時代になってきているのではないかと思います。
こうした話し合いの場を持つということは、実は今の東京ではなかなか難しいのかもしれません。東京のみならず、仙台の中心部などもそうだと思うのですが、昼間の人口と夜間の人口が違いますし、昼間はビジターが多い。自分が住んでいる地域なら夜にメンバーが集まることもできますが、東京では構成メンバーが昼と夜で変わってしまうという難しさがあります。だからこそ、職と住を近接させて危険性に関する地域での話し合いや合意をしっかりと行うためにも首都機能を移転することを考える必要があるのではないかと思います。災害に強いシステムを作るために、新しい都市でこうしたことをゼロから考えてみてもよいのではないでしょうか。
都市、特に首都というのは多機能ですから様々な災害情報が使えるのですが、実際に災害がおきたとき、どの情報が使えるかということも予測しにくい。また、災害情報の内容・量が多くさらに利用者も多彩ということがあります。ですから、全国民が知っておくべきことについて、教育という面から事前にある程度学んでおくことが大切だと思います。
戦前の尋常小学校の副読本には、「稲むらの火」というものが載せられていました。どういう話かというと、庄屋さんが高台にいて、津波が直前まで来ているのがわかった。沿岸部にいる村の人たちをすぐに逃げさせなければならないが、呼んでも声が届かない。そこで、高台にある自分の田で刈り取った稲に火をつけたわけです。そうすると、村の人たちが火事だと思って高台まで集まってきました。その直後に、津波が来た。米というのは非常に大切なものですから、それを利用した庄屋さんのとっさの機転で、村の人は津波から逃れることができたという非常に印象的な防災の話です。尋常小学校で教えていましたから、全国民がこの話を知っていたことになります。話をうかがうと、今でも70歳以上の方はほとんど知っていますから、こうした話であれば記憶に残るのだと思います。スマトラ沖地震・津波の後に小泉純一郎首相もこの「稲むらの火」を非常にPRしてくれました。
ところが、残念ながら、今の小中学校の教材にはそういうものがありません。統一的で記憶に残るような話、役に立つ防災の話が今の日本にはないのです。そういう意味で、我々のすばらしい文化や教育をいま一度見直す必要があるような気がします。災害がおきたらどうなるかがわからない今だからこそ、自然現象の怖さ、逃げること、協力することの大切さを学んでおくことが大切ではないかと思います。
今までは災害を経験する中で、防災を共同体でやらなければならないということがあったのですが、今では堤防があり、耐震化もされているので、あるレベルまでは安心になりつつあります。そんな中で、小さな時に防災を学ぶ体験もないので、ちょっと関心が薄いのかなという気がします。防災ということでいうと、情報だけでなく、教育をすることで、最低限の知識は身につけておくべきだろうと思います。
災害や防災を1つのシステムとして理解するには、実は多くのことが始めはもやもやとした理解であってもいいのです。さまざまな現象が複雑に絡んでいるのが、自然現象の本質でもあります。簡単には理解できませんし、一つのシステムとしてはとても説明できません。まずはそういう現状を知ることと、いろいろな方と話したり、いろいろな情報を取り入れたり、実体験する中で何となく災害や防災の理解が形成されてくるのだろうと思います。ですから、きちんとしていなくても、個人で理解し整理ができて、その上で対応をする組織ができれば、災害に対して非常にフレキシブルな対応ができる能力を備えることにつながっていくのではないかと思います。
首都への災害というのは、発災した直後から対応をしなければいけませんが、それはなかなか難しいことだと思います。しかしながら、復旧・復興の政策は、政府がやらないとうまくいきません。先日のスマトラ沖地震・津波では多くの国が被災したのですが、それぞれの国の中央政府の考え方・対応によって復興の様子は大分違ってきています。典型的なのは、インドネシアのバンダ・アチェです。災害がおこる前は、反政府ゲリラなどがいて、外国人はもちろん、インドネシア人でも簡単に入れないような地域でした。しかし、災害がおきた後は、中央政府がゲリラの勢力とも協定を結んだりして、かなりよい方向に向かいました．今では、NPOなどを含めた様々な支援が入ってきて、国際都市になっています。一方、逆に悪化した国もあります．災害から1年たつと、それが復興の新たな活路になっているように見えます。それは、やはり中央の政府機能がしっかりしていることと、復興・復旧のポリシーがしっかりしていることが要因だったのではないかと思います。
そう考えると、災害対策を進めていく上で守るべき機能のプライオリティは行政が一番高くなるのですが、どうしても行政はある場所に集中してしまっているという弱さがあります。こうした集中することによる弱さがどうしても避けられないのであれば、やはり行政の場所を変えて、ほぼ同じ機能を共有しておくことが最善ではないかと思います。
もちろん、場所を変えても、違うタイプの災害がありますので、それを事前に評価することは必要になってきます。ただ、ゼロから新しい都市をつくるときには、土地利用が十分にできるわけですから、建物や交通機関、情報インフラなどを含めた災害に強いまちづくりができる。既存の都市の拡張ではこうした根本的な計画はできませんから、それを白紙からできるのは、防災を考えたときに一番大きなメリットではないかと思います。
日本では、阪神・淡路大震災の経験で、危機管理の機能もだいぶ充実してきたと思います。しかし、まだ十分とは言えません。防災というのは純粋なサイエンスではなくて、非常に実学的なものです。今、完璧な技術はなくても、明日おきるかもしれない自然災害に対して何もできないということでは困るわけです。ですから、自分の今の限界を知って、最善の方法を実行する。この実行するところまでが防災学になります。その1つの方法として、首都機能の移転も考えておくべきではないかと思います。この問題は、将来の子孫のために非常に長いスパンで考えることが求められています。過去の首都直下型地震を超える規模の災害だっておきないとはいいきれないわけですから、首都機能をダブルにしておくことも考える必要があるのではないでしょうか。
我々は今、巨大災害の時代を生き抜かなければなりません。そのために、防災施設整備などのハード対策、災害情報や避難体制などのソフト対策を駆使して、総合防災対策を精力的に展開しなければなりません。
しかし、我々の歴史を見ると、想像をはるかに上回る自然災害が発生することがあって、その大災害が歴史を変えたという事実もあります。例えば、ギリシャ・エーゲ海にあったクレタ文明は、紀元前14世紀に突如として歴史から消えてしまいました。これは、サントリーニ島の火山の噴火と津波が原因になっています。仙台にしても、宮城県沖地震が言われてはいますが、今は災害が意外に少ないところとされています。それでも、実は869年（貞観11年）に仙台平野一帯が全滅するような地震津波がありました。遺跡発掘や堆積物の調査によると、内陸5キロくらいまで水が入ってきたことがわかっています。
首都のある関東平野では、これまでも直下型地震が繰り返しおきていることを再認識しなければいけません。江戸時代にも直下型地震による大被害が繰り返されましたし、1923年の関東大震災はあまりにも有名です。10万人以上の犠牲者が出ています。このときは多くが地震の揺れによる直接被害ではなく、火災などの2次的被害でした。都市計画の重要性が認識された出来事でもありました。
これらにより、住民生活への影響だけでなく、当時の政治体制の崩壊、経済活動の麻痺が生じ、大きな変化が生まれたわけです。人が集まったり、都市機能が高度化するほど直接被害のみならず、経済活動への波及も含めた2次的被害が大きくなってしまう。東京という地域は、同じような災害が過去から現在まで繰り返されている歴史を持つ地域ということができると思います。これはどうしても逃げることができませんから、我々はその歴史に対して挑戦しなければならない。その1つの答えが首都機能の移転ということになるのではないでしょうか。
自然災害というのは、被災、復旧・復興、落ち着いて我々が忘れた頃にまた災害が発生して被災するということが繰り返されています。こうした災害サイクルを断ち切るための大きな手段として、首都機能の移転を考える必要があるのではないかと思います。