緊急性と重要性を兼ね備えた首都機能移転と新しい都市デザイン
講演の一部を音声でお聞きいただけます
- 首都機能移転に対する多くの誤解と無関心
- 首都機能移転に対する地域の極端な温度差
- ひとり歩きしてしまった移転費用
- 首都機能移転の目的を見直すべき
- 首都機能移転の最大の目的は「災害への対応」
- いつどこででも臨時国会が開催できる体制を
- 中長期的には、分散・分都型の首都機能移転が望ましい
- 21世紀にふさわしい都市デザイン創出のきっかけに
- 新しい日本のイメージをつくる新都市と国会議事堂の建設を
大内 浩氏 芝浦工業大学工学部 教授
1947年生れ。上智大学経済学部卒、上智大学大学院経済学研究科博士課程修了。総合研究開発機構（NIRA）研究員、ハーバード大学フェアバンク東アジア研究所客員研究員を経て、1989年に国際大学助教授に就任。1995年より芝浦工業大学工学部教授。専門は、地域計画、国土政策。
主な著書は、『事典・日本の課題』（共編著 学陽書房）、『1990年代日本の課題』（共編著 三省堂）、『日米構造摩擦の研究』（共著 日本経済新聞社）、『西太平洋新時代と日本』（共著 ジャパンタイムズ）、『日米関係の再構築』（共編著 同文館）など。
＜要約＞
- 首都機能移転問題には多くの誤解と無関心が蔓延している。メディアではこの問題を「首都移転」、「遷都」と表現することが多いが、「首都機能移転」より「国会等の移転」という表現の方がわかりやすかったのではないか。また、審議の過程で新首都の誘致合戦を引き起こしてしまったことは、移転候補地以外の地域での無関心を招く結果になってしまった。
- 首都機能移転にかかる費用の試算についても、毎年度の支出にならせば、他の公共投資事業に比べて驚くほどの金額ではない。国家の防災という視点で、我々はいったいどの種の危険、危機に対応すべきなのか、それに対して保険の費用をいくらかければよいのかという冷静な議論をすべきである。
- 首都機能移転と一極集中論や国政改革論を一緒にしたことにより目的が散漫になり、国民の理解を難しくしてしまったのではないか。
- 「首都機能が同時被災しない」ということが大事、同時被災しないところで閣議や国会が開催できるというシステムをつくることが首都機能移転問題における最大のテーマである。そのためにも、臨時国会を東京以外で、例えば大阪や名古屋で開催することを緊急課題として提案したい。また、中長期的には分散・分都型の首都機能移転が望ましい。
- 首都機能移転は、都市デザインを考える良い機会になる。21世紀においては、メガロポリスやメガシティをつくるという考え方は現実的ではなく、むしろ、サステイナブルシティやコンパクトシティが都市計画の大きなテーマとなっている。
- 20世紀が生んだ都市モデルは、近代都市のブラジリアか田園都市のキャンベラであった。21世紀にはこの両者を乗り越えなければならない。首都機能移転で新しい都市モデルを生み出してほしい。
- 新しい都市モデルとなるのは、特定のだれかがデザインしたわけでもなく、自然発生的につくられた里山を活かした民衆による自然な街づくりである。里山の考え方にさまざまな新技術を取り入れて、コンパクトで自然豊かな街をデザインすれば、周辺のアジアの国々を始め、諸外国の人たちも感心してくれるのではないか。
首都機能移転の三つのポイントについてお話ししたいと思います。
第1のポイントですが、私は以前より、この問題に関してはさまざまな場で議論をしてまいりましたが、多くの誤解と無関心が蔓延しているように思います。このことについて4点ほど感想を言わせていただきます。
一つは、私は大学で国土政策を教えていますが、学生たちに「首都機能移転」、あるいは「国会等の移転」を知っているかと聞きますと、ほとんどだれも知りません。しかも、首都機能移転という言葉がくせ者で、いろいろな文章、特に新聞などでは、「機能」という言葉を外して「首都移転」となっています。新聞は、あまり字数が多いと見出しにならないものですから、6文字というのはなかなか使いにくいのですね。また、東京都も「首都移転とは何事か」というような反対論をずっと展開されてきています。これは東京都の立場がありますから仕方がないと思いますが、ほとんどの場合は「首都移転」という言葉が使われていますし、あるいは「遷都」という言葉を使っている場合もあります。
このような首都機能移転への誤解や曲解が長く続いているということは、移転を進める上でメディアを良い意味で味方につける工夫をあまりしてこなかったことも原因のひとつではないでしょうか。「首都機能移転」という言葉よりも法律上使われている「国会等の移転」という言葉の方が一般の方にはわかりやすかったのかもしれません。
二つめは、首都機能移転審議の過程で、新首都の誘致合戦を引き起こしてしまったという点です。北は宮城、福島、栃木から、南は三重、滋賀、奈良、京都、それに岐阜、愛知の中部圏と、非常に多くの自治体が我が地域に新都市をつくってくれということで誘致合戦に走ってしまいました。そういう地域は多くのお金をかけて、いろいろな人に議論してもらったり、実際に新都市のモデルをデザインしてみたり、たくさんの広報ビラを配ったりしたわけです。「3地域のどこかに移転する」ことになった途端、他の地域はこの問題に全く無関心になってしまい、移転先候補地以外で関心を持ったのは反対の立場の東京だけということになってしまいました。このことも、推進する側の作戦が間違っていたのではないかと思う点です。移転先を決めるのは最後でよかったのではないかと思います。
三つめは、移転費用についてです。国会等移転審議会の中間報告の段階では「10数兆円」というレベルの試算が出され、その後、減額された修正案が出されましたが、一般の国民からすると、「兆」という桁はとんでもなく大きな金額です。「数千億」という単位でもそういえるでしょう。道路や橋など、実際にはつくるのに数千億円を要するインフラはたくさんありますが、それでも一般の方にとってはものすごく大きな金額に感じるのです。首都機能移転にかかる費用の試算についても、毎年度の支出にならせば、他の公共投資事業に比べて驚くほどの金額ではないのですが、いったん総額が出てしまうと、それがひとり歩きしてしまいました。しかも、一般の国民がどのように理解するかという配慮が足りないまま、総額が出てしまいました。さらに、財政再建の方針が長く続いていますから、その足かせもあり、国民一般の盛り上がりが欠けていたように思えます。
私は以前、国家が安全保障のためにかける防衛費は、いわば保険であるという議論をしました。つまり、我々が自分の家に火災保険をかけたり、自動車事故にそなえて自動車保険をかけるのと同じように、国家も国家の防災のために保険をかけなければなりません。その保険の費用として、理不尽なほど金額が多いのか、あるいは足りないのかということが議論になるのです。防衛費に加え、経済協力や国際交流の費用、備蓄のための費用などをあわせて、総合安全保障費という考え方をして、それが毎年の支出の何％であったら国民に納得してもらえる保険負担なのかという議論です。
首都機能移転についても、我々はいったいどの種の危険、危機に対応すべきなのか、それに対して保険の費用をいくらかければよいのかという視点から、冷静な議論をすべきであったと思います。そういう議論をすれば、もう少し違う展開になったでしょうし、一般の方にも理解されたと思うのです。
四つめは首都機能移転の目的についてです。首都機能移転には「一極集中の是正」、「国政の改革」、「災害への対応」の主に三つの目的があると言われています。これらのうち、一極集中の議論と国政改革の議論を首都機能移転と関係させたことが問題であったのではないでしょうか。
まず、首都機能移転だけで東京一極集中という問題を解決することは、もともと無理です。例えば、10万人の国会都市をつくる、あるいは60万人の都市まで新首都の規模を広げたとしても、東京都だけでも1,000万人以上、首都圏では3,000万人の人がいますから、その中から10万人や60万人を抜いても解決にはならないと思います。
また、国政の改革についてですが、具体的に国政のどこをどう改革するのか。例えば国会も非常に問題を抱えています。国会を1日開くと大体1億円かかるらしいのですが、1億円をかけることが本当に必要なのかということを感じます。無駄を省くという意味での国政改革は実行すべきと思いますが、それは首都機能移転があろうとなかろうと行わなければならないテーマです。
首都機能移転と一極集中論や国政改革論を一緒にするのは、議論がにぎやかになるという意味ではよかったかもしれませんが、結果的には目的が散漫になり、かえって国民の理解を難しくしてしまい、いったい何のための首都機能移転なのかということになり、焦点がぼやけてしまったような気がします。
第2のポイントとして、私は臨時国会を東京以外の府や県で開催することを提案しています。首都機能移転の最大の目的は、やはり防災であると思います。直下型にせよ、プレート型にせよ、「首都大震災の危機」はますます迫っています。直下型とプレート型が同時に来てしまうことだってあり得ます。現在、中央防災会議でいろいろな議論が行われていて、専門家から、例えば帰宅困難者が600万人以上出てしまうなど、さまざまなシミュレーションが出されています。あるいは、海外の保険会社が、東京はほとんど保険もかけられないほど大きな危険をはらんだ都市であるという評価をしている例もあります。さらに、テロの問題や、大停電などでシステムが機能しなくなるという問題もあります。民間企業、特にグローバルに展開している企業は既にバックアップの措置をとっているのに、国政だけが何もしていないのは問題であると思います。
危機管理の上では、緊急性と重要性とを分けて考えます。つまり、緊急ではあるけれども重要度はそんなに高くない、あるいは、重要ではあるけれどもそれほど目の前に危機が迫っているわけではないという考え方です。この考え方から言えば、首都への地震やテロなどの災害への対応は緊急性と重要性が重なっている問題であり、首都機能移転は国政上の最大のテーマであると思います。
首都機能移転に関して、私は臨時国会を大阪か名古屋で開催することを強く提案したいと思います。何も新しく国会都市をつくる必要はなくて、大阪府議会や愛知県議会の議場が空いているときを借用して、小規模な臨時国会を開く。それが国民にとって、「やっぱり東京はいろいろな問題を抱えているんだ」ということがわかりやすく伝わる形であると思います。また、国会議員や官庁の方たちも一緒に行動しなければならないわけですから、そこでシミュレーションや訓練ができます。何か不測の事態があっても、どこででも閣議や国会を開くことができる状況にしておくことは、国民に大きな安心感を与えます。つまり、政治・行政がこの国を守るためにしっかりと手を打っているということがわかるし、同時に、東京は決して安全ではないということもわかりやすく知らしめられることになります。
大事なことは、「災害被害者は災害救済者には決してなれない」という点です。阪神・淡路大震災のときには、たまたま大阪はそれほど大きな被害は受けませんでしたし、東京は全く被害がなかったということもあって、国会が召集され、復興支援のための特別立法を30本以上制定することができました。しかし、東京が大震災に遭った場合、1週間、あるいはもっと長く国会や行政が機能しない可能性もあります。このような場合では特別立法を制定するどころの話ではありません。では、そのときにどうすればよいのでしょうか。私は、いつ、どこででも閣議や国会を開けるようにしておくことが日本にとってふさわしい選択ではないかと思います。
また、東京から首都機能を移転するというと、国会議員や公務員だけが安全なところに行くのではないかということを懸念する人もいますが、それは全くの誤解で、確率の問題はあるにしろ、日本国中ほとんど安全なところはないのです。大事な点は、「首都機能が同時被災しない」ということです。つまり、同時被災しないところで閣議や国会を開催できるというシステムをつくることが危機管理における最大のテーマであると思います。
国会の懇談会でも、首都機能のバックアップをとらなければならないということを多くの議員が話されていました。国会や政府がそれなりのバックアップをとっておくということは当然です。そして、バックアップに対して国民の理解を得るという意味でも、まず手始めに臨時国会を大阪や名古屋で開くということが考えられるのではないでしょうか。
臨時国会を東京とは別の都市で開くことは緊急課題として必要なことであると思いますが、中長期的には、分散・分都型の首都機能移転を考えることが最も望ましいと思います。ただし、そのことに対して、私は二つ心配していることがあります。
一つは、日本は米国のように意思決定のシステムがトップダウンではなく、合議制が多いということです。合議制というのは、みんなで情報を共有して、みんなが納得したうえでものごとを決めるというシステムですから、分散しているとなかなか決まらないということになります。もう一つは、日本では強い個人の存在を前提に集団ができているわけではないということです。経済学者の故・村上泰亮先生は、「日本の将来のためには強い個人を育てなければならない」という話をよくされていました。しかし、多神教であり、強烈な民族闘争を経てきていない日本人には、強烈な自己というものがベースにありません。
本来はグローバリズムの中でもっと強烈な個を持った日本人が生まれてこなければならないと思います。良く言えば「和を尊ぶ」民族ともいえますが、集団の中で皆と一緒に行動することが一つの美意識になっている日本人が、分散型の分都で本当にやっていけるのかということに少し不安を覚えます。
少なくともここ20〜30年の地方分権や行政改革の歩みを見る限り、この二つが分散型分都方式による首都機能移転の足かせになっていると言えるのではないでしょうか。ただ、これからは公共投資で地方の雇用を回復させるということも期待できませんし、民間企業も有望なところでなければ地方に行こうとしません。地方は切り捨てられるという危機感の中で、地方にもう少し雇用を確保するという意味では、官庁自らが地方へ移転することを本格的に考えるべきときに来ていると思います。首都機能を分散していくことによって、マイナスもあるのですが、現代のシステムを使ってプラスにしていくということにトライしてみる価値はあると思います。
3番目のポイントは、首都機能移転は、都市デザインとは何なのかということを考える良い機会になることです。
19世紀末、あるいは20世紀の初めごろ、つまり工業文明が世の中に花開いたころには、例えばフランスの建築家ル・コルビジェの「300万人の現代都市」構想などがありました。コルビジェは、スーパー・ブロックで建物を建てるということを考えた人で、近代の機械文明に大きな夢を抱いていて、飛行機も好きでしたし、車も自らデザインしました。日本でもかつて、建築家の故・丹下健三先生が大東亜共栄圏のための首都や、東京湾に海上都市を建設する構想を発表したことがありました。建築家が自分の建築思想の延長上に、非常に大きな都市空間を考えるという時代があったのです。
それはそれで一つの時代であったかもしれませんが、21世紀になり、人口の減少、環境負荷の低減など、いろいろなことを考えますと、メガロポリス（超巨大都市）やメガシティ（巨大都市）をつくることは現実的ではなくなっています。世界の都市計画家や建築家も、現在ではそういうことはほとんど考えていません。世界の名だたる建築家は大型の構造物にはもう関心がない。今はむしろ、サステイナブルシティ（持続可能な都市）やコンパクトシティ（住宅、職場、学校、遊び場などの生活に必要な機能が中心部にコンパクトに集積された都市）などが大きなテーマになっています。そういう意味では、首都機能移転をきっかけに、日本人の知恵を広く集めて、日本としての新しい都市イメージを発信すべきであると思います。
かつての日本の例では、東京が交通混雑などでパニック状態になっていた時期に、社会学者の故・磯村英一先生が富士のすそ野、御殿場に遷都しようという構想を出されました。また、故・河野一郎氏が建設大臣であったころには、水不足対策や交通対策のために、浜名湖周辺に新首都をつくろうとしたこともあります。また1970年代、早稲田大学「21世紀の日本研究会」が、東北の北上地方に首都を移すという案を出したこともあります。
特に戦前には、都市の中心に明確な軸線を通し、そのまわりにスーパー・ブロックで街をつくっていくというコルビジェ流の都市計画が主流でありましたが、実際には日本がコルビジェ流の都市をつくった例はないのです。江戸時代の都市、あるいは今の東京もそうですけれども、中心があまり明確ではありませんし、軸線がどこにあるかということも明確ではありません。
京都は非常に例外的で、日本の中では他にあり得ないようなデザインになっています。これは中国の影響で、唐の長安をモデルにしたデザインです。また、札幌はアメリカの開拓都市のまねをしてグリッド（格子）の形になっています。日本において明確にグリッドでできている街はその二つだけで、他の都市はもっとルーズな形です。そういうことを考えると、このような街は、新都市のイメージには合わないのではないかと思います。
20世紀の都市モデルの一つはブラジリアです。ブラジリアは、スーパー・ブロックというコルビジェの発想の延長上にあるような近代都市のモデルといえます。もう一つのモデルはキャンベラです。キャンベラはハワードの田園都市構想の延長上にあり、しかも、自動車を使ったモデルであると思います。今、移転先候補地が持っている都市イメージは、ほとんどがキャンベラであると思います。この二つが20世紀の都市モデルですが、21世紀はこの両者を乗り越えなければならないと思います。この両者を乗り越えた新しい都市モデルを日本で生み出してほしいものです。
新しいドイツの議会は、以前はまさに帝国主義を象徴する建築でした。それをイギリスの建築家ノーマン・フォスターが全部リノベーション（改修）して、権威主義の象徴のごとく階段状になっているところを全部取り去り、ほとんどフラットにしてしまったのです。ですから、メルケル首相が議員の前で話すときにも、ほとんど段差はありません。また、天井から明かりを入れていますので、すごくきれいですし、上から見学できるようにもなっています。外側には古いドイツの面影を残しつつ、中は全く変わっていて、新しいドイツを演出しようとしたのです。
ドイツと同じことをやる必要は必ずしもありませんが、日本が臨時国会、あるいは中長期的に分散・分都型の新都市をどこかにつくるとすれば、やはり世界の都市計画家や建築家に注目されるようなものにしていかなければなりません。このことは、先にも述べたように、外に対するメッセージを非常に強く持っているからです。せっかくの機会ですから、ぜひ国会や政府においても、新しい都市デザインや新しい国会とは何なのかという議論をしていただきたいと思っています。
その際、モデルとなるのは、特定のだれかがデザインしたわけでもなく、自然発生的につくられた里山を活かした民衆による自然な街づくりであると思います。古来からある里山や江戸の街は、非常にエコロジカルかつコンパクトにできていました。例えば自分たちの使う建材は裏の山からとったり、水路を使っていろいろな物資を流したり、非常によくできたエコロジカルな街でした。「シンプルで効率がよい」という点が里山の考え方です。
里山の考え方にさまざまな新技術を取り入れて、コンパクトで自然豊かな街をデザインすれば、周辺のアジアの国々を始め、諸外国の人たちも感心してくれるのではないでしょうか。あるいは、「日本は変わったな」と感じてくれるのではないでしょうか。かつての殖産興業や富国強兵でもなければ、20世紀型でもない、全く違った路線として、新しい豊かさを追求する方向に日本は走り出したということを感じていただけるのではないかと思います。