時代の変化とともに変わる首都機能移転
講演の一部を音声でお聞きいただけます
- 地域格差は地方自身によるビジョンづくりがなかったことに起因
- 世界における日本の位置づけの変化
- 東京一極集中の合理性
- 首都機能移転と無関係に発展をした岐阜・愛知、三重・畿央地域
- 地場の強みの再発見が地方活性化の鍵
- 今こそ“だんな衆”の力が求められている
- より質の高い都市空間の構築を
- 首都機能移転から分散の時代へ
越澤 明氏 北海道大学 大学院 教授
東京大学工学部都市工学科卒業。東京大学大学院工学系研究科都市工学専攻博士課程修了。工学博士（東京大学）。現在は、北海道大学大学院工学研究科教授。公職として、国土交通省社会資本整備審議会委員、国土交通省交通政策審議会臨時委員、内閣府中央防災会議専門委員などを歴任。
主な著書に、『東京の都市計画』(岩波新書)、『東京都市計画物語』 (ちくま学芸文庫)、『復興計画』 (中公新書)、『都市をつくった巨匠たち』 (ぎょうせい)などがある。
＜要約＞
- 国内の地域格差の存在は、地方自身による新たな地域づくりのビジョンや価値観、自信をつくれなかったということに根本原因がある。
- 今は、アジア、あるいはアジア太平洋州における日本の位置づけというものを考えなければならない時代になってきている。
- 地域の都市政策や産業政策において、首都機能の一部ないし全部の移転を本当に必要としている自治体は存在しないのではないか。
- 地場の歴史や伝統に根差した地方の強みを再発見していくということでしか地方都市の活性化と再生はありえないし、このような地方の復興を支援していくことが本来の国家政策である。
- 地方の活性化には、いわゆる“だんな衆”の末裔に再度、ノーブレス・オブリージュ（指導者層、富裕な人々の責務）に目覚めて、「頑張って地域を引っ張る」というマインドを持ってもらうことが重要である。
- 今話題の道路財源については、道路空間は都市における非常に重要な公共空間であるが、交通機関も含めて、日本の現状は明らかに貧相である。また、地方都市を含めて、都心部を維持していくためにはフランスのように国策として路面電車を積極的に活用することが必要ではないか。
- 国家の危機管理として、首都機能移転よりも、むしろ重要な国家情報、中枢情報のバックアップデータを近畿に置いておくなど、機能を分散させておくことが必要である。それは、バックアップ先の既存のインフラの転用や活用で十分その対応は可能であろう。
もともと首都機能移転は1990年の国会決議から始まっているわけですが、その当時と比べて、今は全国総合開発計画も国土形成計画となり、国土計画のあり方が随分と変わりました。そのような中で、国民から高い支持を受けていた小泉内閣が、その重要政策として都市再生を掲げ、内閣に都市再生本部という組織をつくった時点で、首都機能移転の議論は、全く変質したと思っています。本来、そのときに都市再生の政策の中で首都機能移転をどうするかということを整理すればよかったのだと思います。郵政民営化や道路公団民営化に比べて、この問題は政策優先順位が低かったのではないでしょうか。
例えば、首都機能移転の議論が出た時代というのは、バブル経済の凋落が始まっていた時期で、東京の一極集中が言われていたころでした。当時は、東京の中枢機能を移転することによって、地域格差が緩和されるのではないかという認識が、与野党を含めて共通にあったのだと思います。しかし、国内の地域格差の存在は、第二次大戦後、経済復興を遂げ、先進国と言われるところまで水準を上げ、さらに国内からアジア・世界への産業移転が進む中で、地方自身が工場誘致や産業立地をやっていた時代から次の段階に移り、新たな地域づくりのビジョンや価値観、自信をつくれなかったということに根本原因があると思っています。現在、もう一度ゼロから議論すれば、国会でも全く別の議論が出てくるのではないでしょうか。日本の国政を推進している中枢の政治家の方々にもう一度きちんと考えてほしいと、専門家の立場から絶えず思っています。
バブル経済崩壊の後、あまり実感はないわけですけれども、今は緩やかな経済復興の時代となっています。その中で大きく変わったのは、東アジアの国々の位置づけです。従来、韓国やシンガポール、台湾などの経済発展は言われてきたのですが、今は中国が大きく経済成長を遂げ、政治大国、軍事大国になってきました。古代から3千年間の歴史を見わたしますと、アジア圏、特に東アジア圏においては中国の王朝が突出して大きかったわけですが、近世と近代、日本が非常に発展を遂げ、しかも、距離が少し離れていたこともあって、中国の影響下には入らず、独自の文化圏を構築してきました。また、19世紀末と20世紀初頭、中国、極東ロシアとの戦争に勝利し、日本は世界の強国の一つとなりました。少なくともこの百数十年間、東アジア圏において日本は突出した強国だったのですが、東洋史上初めて日本と中国の二極化の時代、あるいは日本が衰退していくかもしれないという時代になってきたわけです。
極端に言いますと、首都機能移転というものが議論された時代には、日本が東アジアでひとり勝ちしており、その経済発展があたかも永久に続くという幻想がありました。そういう状況においては、一国内部での格差や競争、例えば東京対地方という対立構造に目が行きがちです。そこで首都機能移転という議論が出てきたのだと思うのですが、今はもっとグローバルな視点を持たなければならない時代になっています。日本と日本人にはそういう視点が欠けていました。島国の中で発展してきた日本は、バザールで商人同士が取引きするというような商習慣もなく、外交感覚が鈍く、国際的な経済競争や取引きの経験をあまりしてこなかったわけです。しかし今は、アジア、あるいはアジア太平洋州における日本の位置づけというものを考えなければならない時代になってきていると思います。
小泉内閣の政府がなぜ都市再生に取り組んだのかといいますと、東京の力をこれ以上そぐと、日本全体が沈没するという危機感があったからだと思います。日本はずっと国際競争力で世界1位だったのですが、その当時、一気に20位ぐらいまで下がりました。今は10位ぐらいに回復していると思いますけれども、そういう危機感があったのだろうと思います。都市再生の目的として国際競争力を掲げ、首都圏、東京都心にもっと民間投資をやってもらおうということになりました。その後は「稚内から石垣まで」という全国都市再生のスローガンになっていますが、都市再生を掲げた当初は東京の再生に集中したわけです。
今、日本の地方財政は莫大な赤字ですが、地方交付税の原資は大都市圏の経済活動に伴う税収がほとんどです。ガソリン税にしても、ユーザー数からいえば大都市圏の住人が負担している税金と言えます。それを国が調整して地方に分配しているわけですね。仮に国税機能をなくしたとしても、東京などの圧倒的に財政力が強い地域はごく限られてきます。例外的には一部の企業城下町がそうだと言えますが、それにも栄枯盛衰があり、例えば工場を一つ、他の場所、他の国に動かしただけで随分と税収、雇用が変わってしまうわけですね。日本がアジア、世界の中で突出した経済力を持っていた時代では、つまり、一国の中で経済的にも文化的にも一番力を持っている地域の所得の余裕部分を、支援しなければならない分野や地域に回していくという政策をとる方が合理的であるということだったのだろうと思います。
私は都市計画の目から東アジアの都市を見てきましたが、例えば中国のハルピンという辺境の都市が20世紀前半に繁栄したのは国際都市だったからです。しかし、今はロシア、朝鮮、日本とのつながりが閉鎖的になっており、あまり発展していません。東北地方（旧満州）では大連が断トツに発展しているのは、やはり空港と国際港の両方を持っているからです。小泉内閣は世界における日本の地位低下という危機感から、東京をグローバル競争の拠点として位置づけました。これは関西圏自身にも問題があったと思うのですが、京阪神地域の大企業でさえも東京に本社を移転してきました。それは中央官庁の許認可のために移転したというのではなく、恐らく東京を含めた巨大な市場圏・情報圏が産業の発展にとっても不可欠であると判断したからだと思います。それは今さら変えようがないということです。
今や、中央官庁、あるいは国会の存在によって、日本の経済・文化の発展が成り立っていると思っている人はだれもいないと思います。国会等の移転という議論が必要な時代ではなくなっているのではないでしょうか。
国土形成計画の議論を展開したときに、首都機能移転の議論にも少し触るのかなと思っていたのですが、全く触れませんでした。その理由として私は、純粋の政策議論ではなく、3候補地の選定という政治的な背景があったからではないかと考えています。
私は栃木・福島にはこれまで地元の審議会などでは全く縁がないのですが、岐阜・愛知と三重・畿央については、いろいろな委員会や審議会などでかかわっています。これらの地域では、県庁や市役所に今なお首都機能移転の垂れ幕がかかっていますし、恐らく栃木・福島でもそうでしょう。しかし、どの地域でも首都機能移転を地域自身の都市政策や産業政策にそれを本当に必要としている地域は、はっきり言ってありません。
例えば岐阜・愛知については、今、日本で経済的にも最も活気があるのは中部圏ですけれども、これはトヨタ自動車グループとその関連企業の力によるところが大きいことは間違いありません。
また、三重県にはシャープの液晶部門が来たりしています。それは、その地域の伝統的な技術、労働者の質、ある程度の産業基盤があることに着目し、中部空港の開港など新工場の経済立地上の観点から選んだのだと思います。今は工業生産も一部、日本回帰が起きていまして、質の高いハイテク製品は国内で生産するという動きになってきています。液晶テレビも、三重のこの工場でつくったものという企業政策が見られますね。企業は、「国産」というブランド価値や輸送コストなどを見て、それに伴う高賃金であったとしてもつり合うという冷徹な計算のもとに判断しているのだと思います。
ですから、岐阜・愛知、三重・畿央地域の今日の発展と繁栄は、首都機能移転とは全く関係ないと言い切っていいだろうと思います。このようなことは10年以上前にはなかった動きであり、事実としてそうなってきたということです。近畿の有力企業にとっても首都機能の移転は企業戦略とは無関係であり、近畿でなすべきことは明日香、奈良、京都など古都や城下町の歴史と文化の再生、強化の政策措置であると思います。
地方都市はどうやって活性化を図っていくのがいいか。回り道に見えても、やはり地場産業をより高付加価値化、ブランド力を確立していくことが必要だと思います。例えば農産物については、リンゴのフジとか、黒毛和牛とか、いろいろなブランドかありますね。あるいは、日本酒の生産は低下していますが、清酒や焼酎はおいしくて、大変いい飲み物だということを世界に向けてPRしていくわけです。
例えば岐阜の多治見市は、もともと陶器、セラミックが産業の中心であった街ですが、陶芸の織部焼で知られる古田織部に注目して「オリベイズム」という活動をしています。多治見には本町筋という陶器商の店舗が並んでいた街並みがあったのですが、幹線道路としての拡幅を取りやめたのです。昔からの原道のまま残して、オリベストリートと名づけてまちづくりをしています。高山、飛騨、美濃、犬山、郡上八幡、馬籠など、歴史的な街並みや建物を復興し、世界遺産として指定されれば、その価値が世界的にも認められ、海外からも人が来てくれるようになると思います。長い歴史のなかで、地方が日本全体の文化や価値観に影響を及ぼした何かがあるはずですので、それを再興していくことが求められていると思います。
私は、このような地方の復興を支援していくことが本来の国家政策であると思います。そして、地方都市の活性化は、地場の歴史や伝統に根差した地方の強みを再発見していくということが重要です。フランスを見ても、地方都市はパリとは別の強みを持っています。
現在、道州制に関する議論が盛んですが、道州制は地方の再興にとって、かえって弊害になる危険性があります。例えば中国地方であれば、岡山と広島では歴史も違いますし、方言や生活文化も違っています。それを無理に一緒にしてしまうのではなく、それぞれのいいところ、地域の持っている魅力を独自に発展させていくほうがよほどいいのではないかと思います。
日本では中規模の地方自治体がふえています。政令指定都市をふやすという政策により、人口要件が70万人に緩和されましたが、この規模の中核都市に国が手を出す必要はありません。これから国の支援として求められるのは、最先端のことを行っている自治体を応援することと、どうしようもなくなった自治体への対応を適切に行うことであると思っています。
日本の歴史を見ますと、江戸時代、幕府は大名の改易、移封を頻繁に行っており、武士は官僚化していますので、実質、地域の担い手は有力商人でした。その方々が城下町や宿場町において農産物加工業、流通業を握っていて、戦後の農地解放に遭っても、今なお地域の有力者として残ったわけです。明治以降の地方政治家の出身は、ほとんどそういう方々だと思います。そういう方が江戸時代、みずから身銭を切って橋をかけたりしたわけです。大阪の淀屋橋というのは、淀屋がかけた橋ですね。また、小学校も、地域の資産家の寄附によってつくられました。鉄道駅の誘致などもそうです。そういう時代の心意気、ノブレス・オブリージュを忘れているというのが、現代の日本人の一番の問題点だと思っています。そういう方々に、自分たちで考えて、みずからの地域をよくするように頑張ってくれ、と言いたいのです。
例えば愛知県の半田市にはミツカングループの本社があります。本家は酒屋で、分家の人たちがお酢とかしょうゆとか、始めて世界的な企業にまで成長している。また、ソニーの創業者である盛田昭夫さんは、同じく知多半島の常滑市の醸造業出身です。愛知県だけでなく、そういう伝統的な地場産業から出た人は日本全国におられます。そういう方の多くは、今でも豊かですね。もし本業をやめても、不動産を持っていまして、一族の方々は比較的裕福に暮らしておられると思います。いわゆる“だんな衆”です。そういう方々に再度、ノーブレス・オブリージュということで、頑張って地域を引っ張るというマインドを持ってもらうことが重要だと思っています。
地域のNPOには、そういう“だんな衆”がやっているものも多いです。東京の大学を出た後、実家の家業を継いだものの、それだけではエネルギーがもて余してしまうので、社会文化的活動を始めるというわけです。例えば、能登に御禊川（みそぎがわ）という、どぶ川になった川があります。そこの川起しで頑張っているNPOの女性がいるのですが、この方は地元経営者の娘さんです。要するに、男女関係なく“だんな衆”の末裔が頑張っているということですが、そういう動きが目覚め始めているといえます。
日本で地域格差が起こっているのは、地域が本来持っている歴史、伝統、文化の担い手となるべき人たちが頑張っていないからだけなのではないか、という気がします。そういうものを目覚めさせるために、都市再生本部が実施した全額国費で地域からの提案による全国都市再生モデル事業という方式は非常に役に立ちました。今はむしろそういう視点での国の支援が全国各地から求められているのであって、首都機能移転が求められているわけではないのです。
国の社会資本整備の関係で今一番大きな問題は、道路財源だろうと思います。私自身としては、道路財源は必要であると審議会等で言い続けてきました。道路空間は都市における非常に重要な公共空間なのですが、交通機関も含めて、今は明らかに貧弱です。特に大都市圏ではその傾向が顕著です。東京の外苑前や表参道などは、都市空間がリッチで、ブランドショップなどがたくさん出ていますし、人々が気楽に散歩したり、ジョギングしたりしています。しかし、そういう質の高い空間はまだまだ少ない。質の高い公共空間をつくり出していくことが、日本人は苦手なんですね。
また、地方都市を含めて、都心部を維持していくためには路面電車が必要だと思っているのですが、これだけ欧米の政策をすぐに取り入れてきた日本が、路面電車は熱心にやろうとしないですね。それこそ路面電車の復興に道路財源を投入すればいいと思います。2カ月前、南仏に行ったのですが、リヨンやモンペリエ、マルセイユなど、人口数十万人クラスの主要都市で2007年開通を目指して路面電車を一斉に建設中でした。それは地域にとってもいいでしょうし、観光振興にもなるでしょう。富山では、使われなくなったJRを路面電車化していますけれども、そういうことではなく、もっと積極的に路面電車の復興を進めることが必要だと思っています。
結局、日本ではまだ国がなすべき基本的なインフラができていないのです。たまたま今回は本四架橋の赤字解消のために道路特定財源を投入したわけですが、それが終わったから道路財源が余るという議論は間違いです。東京も地方も政治家や議会から必要なものは必要だと言えばいいと思うのですが、意外とそういう声が出てこないのは非常に不思議に思っています。渋滞が起きる貧困な都市空間にいることに慣れきっているのかもしれませんけれども、非常に情けないという感じがします。
都市の危機管理として、例えば密集市街地の問題が言われていますが、国会が移転したからといって東京の3,000万の人口が移るわけではないのですから、首都機能移転と人口集中、防災の問題は全く無関係だと思っています。
阪神・淡路大震災の後、大阪の門真市に木造の文化アパートが密集した地域がありますが、そこでかつて倉庫業を営んでいた方が、地道に区画整理をやっておられます。密集市街地が大正ロマンのコンセプトで中層の安全な街に生まれ変わっています。そこには店舗以外にデイケアの施設も入り、周囲の地域の安全性の改善にも寄与しています。各地域で地元の着実な民間投資でそういうまちづくりの実践を続けていくことが大事だと思います。東京でいえば、墨田区、足立区の一帯をどうするかという問題が出ていますが、それは東京都自身が、安全性を考えつつ下町らしさを残した、暮らしやすい街並みにしていくということを考えるべきだと思っています。
それから、これは都市再生とともに重要な議論だと思っていますが、阪神・淡路大震災の後、初めて本格的に東京直下地震がどうなるかという議論が始まりました。その中で出てきたのがBCP（Business Continuity Plan）です。中央官庁や大企業などが災害直後、機能を中断させず、仮に中断したとしてもなるべく早期に復旧できるようにしておくというものです。それは、ある程度大きな力を持っている組織の自己責任ということだと思います。社会に大きな影響力を持っているところが、ただ壊れてしまったということではどうしようもないわけです。
例えば日本の通信機能、インターネットの中継基地の大きなものは東京にありますが、ほかにバックアップを持っておくことが必要だと思います。銀行などは、関西発祥のものが多いですから、大体二重に施設を持っていますね。国でいえば、重要なバックアップデータを近畿に置いておくなど、機能を分散させておくことは必要だと思います。それは日本の中枢機能をどう維持するかという重要な問題です。適切に分散化を図っておくことが必要でしょう。
そのバックアップ先としては、名古屋、大阪、福岡ぐらいだと思います。特に中部圏、関西圏は、もともといろいろなインフラがそろっていますので、その転用や活用で十分ではないでしょうか。これからは、首都機能移転というより、そういう危機管理の視点での機能分散を考えていくべきではないでしょうか。