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第57回河川整備基本方針検討小委員会
平成19年1月12日
出席者（敬称略）
委員長 近 藤 徹
委 員 綾 日出教
池 淵 周 一
岡 本 敬 三
金 盛 弥
岸 井 隆 幸
楠 田 哲 也
小 池 俊 雄
越 澤 明
坂 本 弘 道
佐 藤 準
谷 田 一 三
塚 本 隆 久
中 川 一
浜 田 康 敬
福 岡 捷 二
虫 明 功 臣
森 誠 一
森 田 昌 史
山 脇 康 典
野 呂 昭 彦
嘉 田 由紀子
山 田 啓 二
太 田 房 江
井 戸 敏 三
柿 本 善 也
１．開 会
（事務局）
定刻となりましたので、そろそろ小委員会を開催したいと思います。カメラの方はご退席いただきますようお願いいたします。
ただいまより、第５７回社会資本整備審議会河川分科会河川整備基本方針検討小委員会を開催いたします。
私、本日の進行を務めさせていただきます事務局○○でございます。どうぞよろしくお願いいたします。
まず、お手元に配付しております資料のご確認をお願いいたします。まず、本日の議事次第、名簿、配席図がございます。それから、資料目次がございます。資料１は、これまでと今後の審議の流れです。それから、資料２は、これまでの説明概要です。それから、資料３は、琵琶湖・淀川流域の基本理念（案）の１枚ものになっております。それから、資料４は、琵琶湖・淀川流域の基本理念（案）説明資料でございます。パワーポイント資料で用意させていただいております。その他、参考資料としまして、前回までの資料等がございます。また、本日、○○委員に２枚ものの資料を用意いただいておりますので、配付させていただいております。資料に不備がございましたら、お申しつけください。
本日は、Ａグループでございます。会議に先立ちまして、本委員会の委員に交代がございましたので、ご紹介させていただきます。地方公共団体からの委員として、○○委員でございます。
なお、○○委員、○○委員、○○委員は、ご都合によりご欠席されております。
傍聴の皆様におかれましては、傍聴のみとなっております。審議の進行に支障を与える行為があった場合には退出いただく場合がございます。議事の進行にご協力お願いします。
それでは、○○委員長、よろしくお願いいたします。
２．議 事
（委員長） ○○でございます。本日は、委員の皆様にはご多用中のところご出席いただきまして、まことにありがとうございます。
淀川水系につきましては、これまで３回の審議を行ってまいりました。前回、複雑な問題がございますので、私のほうからも若干の提案をいたしましたが、それから１年以上の期間があいてしまいましたので、これまでの審議の流れとあわせて、今後の予定等について事務局より説明をお願いいたします。
（事務局） 事務局を担当させていただいております事務局の○○でございます。よろしくお願いをいたします。
それでは、お許しをいただきまして、着席してご説明をさせていただきます。
委員長からもお話がございましたとおり、淀川の基本方針の審議につきましては、一昨年１１月３０日以来ということになります。前回から１年以上間隔があいてしまいましたことにつきましては、事務局としておわびを申し上げたいと思っております。今後、できるだけ早く小委員会における審議を経まして基本方針を策定し、その後、速やかに河川整備計画の策定手続を進めていきたいと考えておりますので、ご協力のほどよろしくお願いしたいと思います。
まず、これまでの審議の流れということで、資料１で簡単にアウトラインを説明させていただきたいと思います。
これまでの審議の流れでございますけれども、平成１７年１０月３日に第２１回の小委員会が開催されまして、淀川の基本方針の関連で、治水に関する特徴と課題ということがご議論されました。引き続きまして、１０月１２日に第２２回の小委員会が開催されまして、こちらのほうでは、水利用及び環境に関する特徴と課題が議論されてございます。その２回の議論を受けまして、１７年１１月３０日に第２７回の小委員会が開催されまして、そこに記載しています点につきまして補足説明を行いました。委員長からもご指摘がございましたとおり、その際に各委員の皆様方からさまざまな意見がございまして、幾つかの課題が浮き彫りになってございます。具体的には、「３回の審議で浮き彫りになった課題」というところで記載されていますけれども、瀬田川洗堰の操作の考え方、すなわち全閉システムを継続するか否か。それから、保津峡、岩倉峡の狭窄部の取り扱い、これを開削するか否か。上中下流の治水安全度の設定。それから、琵琶湖沿岸域における明治２９年洪水の取り扱い。さらには、琵琶湖の水辺環境と流域全体の水利用。河川敷の利用と環境保全。こういった課題が浮き彫りになってまいりました。
これらの課題につきましては、相互に関連する課題もありまして、一つ一つ説明していくやり方では、なかなか議論が収束していかないところもあろうかと思われまして、委員長からも先ほどご説明がありましたように、共通認識のベースとなる基本理念、これを今回取りまとめさせていただきまして、それをベースにご議論いただくようなことを考えてございます。今後、基本理念につきましてご確認をいただいた後、それに基づきました計画内容を説明させていただきまして、基本方針の本文という取りまとめに向けて作業を進めていきたいと考えてございます。
次に、資料２にまいりまして、これまでの３回の小委員会での説明内容、これを若干お時間をいただきまして、約１年間あいてしまいましたのでレビューをさせていただきたいと思います。
資料２の１ページでございますけれども、これまでの説明概要といたしまして、まず、地形特性と洪水ということでございます。淀川の下流部は京阪神都市圏の中心にありまして、大阪市をはじめとする我が国有数の人口・資産が集積する地域だと。破堤による被害ポテンシャルは極めて大きいということが言えます。また、宇治川、木津川、桂川という流域面積の大きい３つの川が合流しておる。さらには、破線で結ばれました猪名川を淀川水系に含んでおるという特徴がございました。それから、宇治川、木津川、桂川、猪名川はそれぞれ狭窄部を有しておりまして、その上流部では浸水被害が生じやすいという地形的な特徴がございます。
淀川水系の地形と特性ということでございますが、淀川流域の土地利用を見ますと、農地が約３割、それから宅地が４分の１ということで、古くからかなり開発の進んだ地域と言えます。
淀川下流部の人口・資産でございますけれども、左下にございますとおり、流域内の人口は１,２００万人弱、想定氾濫区域内の人口は流域全体で７６６万人、その８５％が淀川の下流域に住んでいらっしゃるというようなことでございます。
地図がございますけれども、そこのところで見ていただければわかりますとおり、先ほどもご紹介したとおり、猪名川、桂川、宇治川、木津川、それぞれ狭窄部を有しているということでございます。
淀川水系における過去の浸水被害でございますけれども、右側のほうに記載してございます。琵琶湖につきましては、明治２９年９月の洪水が大変大きな洪水でございまして、観測史上最高の水位３.７６ｍというのを記録しておりますし、その際には、琵琶湖周辺で大変な浸水被害が発生してございます。
また、淀川につきましては、明治１８年、大正６年、昭和２８年と本川破堤という大きな被害が発生してございまして、そこに示されましたような大きな浸水被害が出てございます。
また、亀岡、多田地区、それから上野地区という狭窄部上流でも、頻繁に浸水被害が発生しているということで、そこに表でお示しさせていただいております。
１枚めくっていただきまして、工事実施基本計画の概要ということでございます。淀川水系は、何と言っても琵琶湖という日本最大の湖を有しておりまして、それを有しておるのが計画上も大きな特徴となってございます。琵琶湖は広大な湖沼であるため、洪水の貯留が可能である反面、流出河川が瀬田川のみであることから、一たん水位が上昇すると高い水位が長時間継続して、広範囲に湖周辺に浸水被害が生ずる、そういう特性がございます。下流の淀川と琵琶湖とは洪水特性という観点では大きく異なった面を持っておりまして、そういう違いから、琵琶湖を一つの治水のクローズドシステムとして扱って、下流の淀川本川の治水対策とは別に琵琶湖の治水計画を策定してございます。
具体的に申しますと、宇治川の治水安全度１／１５０に対しまして、琵琶湖の治水安全度を１／１００とした上で、下流に負荷を与えないよう洪水時に琵琶湖から極力放流しないよう瀬田川洗堰で全閉操作を行うというルールでやってきてございます。
工事実施基本計画における流量配分図というのが左下にございますけれども、これを見ていただきましたらわかるとおり、琵琶湖の瀬田川洗堰のところで切れておるという計画になってございます。淀川本川につきましては、枚方で基本高水のピーク流量１万７,０００m3／ｓに対しまして、計画高水流量が１万２,０００m3／ｓということになってございます。
それから、猪名川につきましては、ちょっと数字がつぶれてしまって見づらいところがございますが、基本高水のピーク流量、小戸という地点で３,５００m3／ｓに対しまして２,３００m3／ｓの計画高水ということになってございます。
それから、四角囲いの右側のほうでございますけれども、工事実施基本計画では、岩倉峡、保津峡を開削しそれによる木津川、桂川からの流出を見込むとともに、瀬田川洗堰からの放流量をゼロとする計画にしておりまして、先ほど申しましたように、枚方地点における基本高水のピーク流量は１万７,０００m3／ｓとしてございます。
左下に淀川と琵琶湖の洪水の特性の違いを示した図がございます。淀川の場合ですと、通常の川と同じでございまして、雨が降ると出水があるということでございますけれども、琵琶湖流域の場合は、琵琶湖に貯留されることもございまして、ピークを迎えるまでは少しゆっくりとした波形になってございます。こういう違いがございまして、下流の淀川の水位が高いときには、琵琶湖からの放流を絞って全閉操作をする。それに伴いまして、下流での被害を軽減するというような操作をしてございます。前回、球磨川でもご説明した鍋底カットに近いような形態になってございます。
それから、右のほうにまいりまして、工事実施基本計画におけます基本高水の妥当性ということでございますけれども、年最大流量等の経年変化とか、流量確率による検証というのを紹介してございます。いずれの視点で見ましても、これまでの計画を大きく変更する必要はないという結果が得られてございます。
１枚めくっていただきまして、治水対策の現状ということでございます。まず、真ん中の上流部でございますけれども、淀川の流域ではかなりたくさんダムが建設されてございますけれども、上流部につきましてはこういうダム群、それから遊水地による洪水調節で守ってきてございます。
それから、右側に記載してございます琵琶湖でございますけれども、先ほど全閉操作のお話をしましたけれども、全閉操作によりまして洪水をため込むこともございまして、琵琶湖から周辺地域への氾濫を防止する観点で、これまでも湖岸堤等の整備がなされてきてございます。また、湖岸堤を整備する関係で、内水対策ということで、さまざまな対策が行われております。そのほかにも、瀬田川のしゅんせつ、琵琶湖流入の河川の改修、こういったものがセットで琵琶湖沿岸の対策として行われてきてございます。
また、中下流部の対策といたしましては、一番左に記載してございますけれども、河道断面の確保ということで、河道の掘削、しゅんせつ、あるいは引堤によりまして河道断面を確保するという方策がとられてきてございます。
また、下流部の非常に人口の集積した地域では、計画高水位を上回る洪水流量による浸透や越水に対しても、壊滅的な被害を防ぐ観点で高規格堤防が整備されてございます。
また、計画高水位までの洪水流量による浸透や洗掘作用に対して、より高い安全性を持たせる。堤防というのは土でできてございまして、その質も十分把握できていないところもございます。そういったこともございまして、堤防の強化対策というのもやってきてございます。
こういう治水対策が淀川流域では行われてきてございます。
１枚めくっていただきまして、水利用の現状についてのご説明でございます。右側の地図のところに記載していますけれども、それぞれの河川、あるいは琵琶湖からの取水を紹介してございますが、桂川だとか琵琶湖、宇治川ですと、農水の利用が多い。それから、下流の淀川ですと上水の利用が非常に多いというような利用の現状がございます。
左側の一番下に給水区域内人口というのがございますけれども、この琵琶湖、淀川に依存しております人口でございますけれども、約１,７００万人ということで、右側の図にもございましたとおり、流域内だけにとどまらず、兵庫県の神戸市のエリアだとか、大阪府の南のほう、あるいは奈良県、こういったところにも琵琶湖、淀川の水が給水されているということでございます。
給水区域内人口の上に、既往の渇水の被害状況が紹介されてございますけれども、この流域におきましても、やはり再々渇水被害というのが生じてきておりまして、取水制限等の措置がとられてきているということでございます。
ちなみに、水質面の問題でございますけれども、淀川水系本川の水質でございますが、かなり改善されてきてございます。一時、非常に水質の悪いころもございましたけれども、最近、さまざまな施策が功を奏して水質はかなりよくなってきております。
一方、琵琶湖につきましては、ＣＯＤの平均値で見ますと、横ばいよりも少し悪化している傾向が見られておりまして、流域を挙げての取り組みが必要ということで考えられてございます。
それから、次は水利権関係の話、水資源開発の関係でございますけれども、これまでの淀川の経緯といたしましては、大阪エリアではかなり地盤沈下が激しかったこともありまして、地下水くみ上げの規制だとかによりまして、水源の河川への転換、それから逼迫する水需要に対応するために、河川維持用水を都市用水に転用してきた歴史がございます。
そんな中で、右側にございますけれども、琵琶湖・淀川の水系はいわゆるフルプラン水系、水資源開発基本計画を策定いたしまして、計画的な水資源開発が行われてきた経緯がございます。
１枚めくっていただきまして、これからは自然環境、空間利用ということでご説明させていただきます。淀川本川でございますけれども、ご承知のとおり、淀川は、ワンドやたまりといったものがたくさん存在し、川辺にはヨシ原が広がるという豊かな環境を有しておりましたけれども、近年、河川改修等ございまして、そういった特徴ある自然環境に影響が出てきているという状況がございます。その一方で、都市内の貴重なオープンスペースということで、公園利用等が行われている実情がございます。
左側のほうに写真がございますけれども、改修前という図がございますけれども、かつてこんな形で水制工を契機としてワンド等が形成されてきた歴史がございます。それが、現在では少し整備をされておりまして、そういったワンドだとか水辺の環境が変わってきているということでございます。
そういうようなことを受けまして、左下にありますが、ワンド再生実施箇所ということがございますけれども、こういうふうに高水敷を切り下げるときに、そういったワンドの再生等に配慮するようなやり方が少し行われ始めてございます。
一方、空間利用という観点でございますけれども、下に写真がございますが、昭和４２年、平成１３年の比較がございますけれども、かつてはかなりワンドもございましたし、自然状態の水辺もございましたけれども、その後、利用という観点でかなり高水敷のところが改変されているということでございます。しかしながら、ここは淀川河川公園ということで国営公園にもなっておりますけれども、淀川は年間５００万人を超える方々に利用されているということで、やはり都市内の貴重なオープンスペースとして大きな期待を集めているということが言えるかと思います。
１枚めくっていただきまして、特に琵琶湖の自然環境、空間利用でございますけれども、琵琶湖は約４００万年前にできたいわゆる古代湖、世界でも有数の古代湖と言われてございまして、さまざまな琵琶湖の固有種が見られます。さらには、ラムサール条約の登録湿地にもなってございまして、豊かな環境ということが言えるかと思います。
ここにおきましても、自然環境という観点では幾つかの課題がございまして、左上にございますけれども、水面の消失が言われておりますけれども、いわゆる内湖と言われております琵琶湖周辺の小さな池だとか沼だとか、そういったものが干拓、埋め立て等で失われてきたという歴史的な経過がございます。また、湖岸ではヨシ群落の面積が減少してきたということもございます。こういったこともございまして、琵琶湖の魚介類の漁獲高を見ますと、かなり減少してきておりますし、一方、外来魚がかなり増えてきているという大きな問題も出てきております。
それから、右側のほうにまいりますと、治水、利水のための琵琶湖の水位操作が始まりまして、赤のような水位運用がなされております。５月、６月、７月ぐらいには急激に水位が低下されるような操作をしてございます。以前はどうだったかというと、このグリーンの点線で示しておるような状況でございまして、今言いました、急激に水位低下する状況のころには、以前は緩やかに下がっていた。それから、梅雨期ぐらいには少し水位は回復していたんですけれども、そういったことが今ではなくなっているということで、琵琶湖本来の季節的な変動、水位変動パターンというのが変わってきているということが指摘されております。それに伴いまして、右側の下にございますように、魚類の生息環境だとか、水辺の植生、こういったものに影響が出ているというようなことでございます。
以上、これまで３回の小委員会での説明のレビューをさせていただきました。
（委員長） １年２カ月ほどあきましたので、これまでの３回の説明について再説明をお願いいたしました。これらを受けまして、前回の審議では大変大きな課題が浮き彫りになりました。この委員会において、各府県知事をはじめとして、安全度の考え方、狭窄部の取り扱い、現在、瀬田川洗堰の全閉操作を前提としているわけでありますが、それらについてさまざまなご意見をいただきました。このまま審議を続けても発散すると思ったので、前回の委員会の最後に、私として議論の方向性を申し上げました。その私の発言録を整理しまして、事務局で検討いただき、琵琶湖・淀川流域の基本理念ということで事務局から案を作成していただきました。これは私の発言を整理したということでございます。
また、２府４県の委員の方々には申し上げましたが、同じ淀川流域に住む治水運命共同体としての取り組みについてご検討をお願いしたところでございます。大変重い課題でございましたので、結局、１年以上かかったのだと思いますが、この案につきまして、事務局から基本理念案を改めて説明いただき、また、２府４県の委員の方々から、後ほどご意見をいただきたいと思います。
（事務局） 資料３といたしまして、ただいま委員長からご紹介のありました基本理念（案）、それから、資料４として、その説明資料を準備させていただきました。
この資料３でございますが、委員長からもお話がありましたとおり、今後の審議を進めていく上で認識を共有化するため、委員長のご指摘をベースに取りまとめたものでございます。まず、読み上げさせていただきまして、その後、資料４の補足説明資料をもちまして説明させていただきたいと思います。
まず、資料３でございます、琵琶湖・淀川流域の基本理念（案）。
淀川水系においては、流域の責任ある主体である国と流域内の２府４県が、淀川水系河川整備基本方針を策定するに当たり、これまでの経緯を踏まえつつ、流域のあり方について以下のとおり基本理念を共有することとする。
基本理念１、一部の地域の犠牲を前提としてその他の地域の安全が確保されるものではなく、流域全体の安全度の向上を図ることが必要であるとの認識のもと、１）計画論として、上流の安全度向上のため本来なら氾濫していた水を人為的に下流の堤防区間に流下させることから、今後とも下流部においては上流部以上の安全度を確保する。
かつては、琵琶湖から常に流れ出していたことにかんがみ、瀬田川洗堰の全閉操作は行わないこととする。
人為的に下流への洪水時の負荷を増すことになる狭窄部の開削は極力行わないことが望ましいことから、狭窄部上流の遊水機能を極力保全するため、流域全体の協力のもとでダムを含めた実現可能な対策を最大限講ずる。その上でなお安全度の確保が困難な場合には、下流河道の整備状況を踏まえつつ、流域全体の協力のもと狭窄部を必要最小限開削する。
２）計画規模以上の洪水や整備途上段階で施設能力以上の洪水が発生することがあることを念頭に、実際の管理として、下流河道で破堤による甚大な被害のおそれがある場合には、流域全体でリスクを分担することとして、瀬田川洗堰の全閉操作や、狭窄部を開削した場合における開削以前と同程度まで流量を抑制する方策、本川に排出する沿川の排水ポンプの停止など、流域が一体となって的確な対策を講ずる。
琵琶湖周辺に甚大な被害のあった明治２９年洪水については、実績洪水であることにかんがみ、琵琶湖沿岸において深刻な被害を生じさせないため、下流への洪水時の負荷を増すことにならない範囲でハード・ソフト両面にわたる超過洪水対策を講ずる。
基本理念２、社会経済活動を優先した水利用・河川利用から、流域全体として人々の活動のみならず生物の生息・生育環境など自然環境を含めたこの流域固有のバランスを持続的に保持していくことが必要であるとの認識のもと、１）琵琶湖・淀川流域全体の自然環境を考慮した水利用を図るため、異常渇水時には琵琶湖水位が著しく低下する実態を念頭に、流域が一体となって、異常渇水対策を含めハード・ソフト両面にわたる対策を講ずる。
２）琵琶湖・淀川流域の特徴ある生物の生息・生育空間の保全・再生に努めるとともに、自然との共生、河川特性や地域固有の歴史・文化を生かした利用の実現に努める。
以上であります。
次に、資料４でただいまの基本理念の補足説明をさせていただきたいと思います。資料４のほうをご準備いただきます。
まず、１ページ目でございます。上流の安全度向上のため本来なら氾濫していた水を人為的に下流の堤防区間に流下させることから、今後とも下流部においては上流部以上の安全度を確保するということでございます。
そのイメージでございますが、未改修の状態では上流で氾濫をしていたということでございますが、上流部において堤防等を整備して安全度を向上いたしますと、本来あふれていた水があふれなくなりまして、川の中に集められて下流に導かれるということで、下流への負荷が増大することになります。
特に、淀川の場合ですと、下に写真がございますけれども、この緑のところが淀川の堤防になりますけれども、こういう堤防の下に、こういうたくさんの家が低いところに集まっている状態からすると、下流への負荷の増大というのは大きな危険を呼び込むことにもつながるということで、左下にございますように、堤防等の整備により上流部の安全度を向上させることにより、下流に誘導することとなる流量に対し、人工工作物である堤防により防御されている下流部が安全となるよう上流部よりも高い安全度を下流部に設定することが必要だとしてございます。
右側に、現行計画における安全度ということで、下流部が１／２００、中流部が１／１５０、上流部が１／１００と分けられていることを示してございますけれども、下流ほど安全度が高い計画ということにしてございます。
１枚めくっていただきまして、瀬田川洗堰の操作についてでございます。かつては、洗堰ができる前につきましては、琵琶湖から常に流れ出していたことにかんがみ、瀬田川洗堰の全閉操作は行わないこととするということを書かせていただいております。
基本理念に関するイメージということでございますけれども、瀬田川洗堰設置以前は、琵琶湖が０ｍのときに５０m3／ｓ程度しかなかった瀬田川の流下能力を、洗堰の設置によりまして着実に増大させてきた歴史がございます。そんな中で、下流で洪水被害が発生するおそれのある場合には、先ほどもご説明しました流出特性の違いを生かしまして、洗堰を全閉することといたしております。したがいまして、洗堰がなかった当時よりも、人為的に琵琶湖沿岸部の治水リスクが増大することになってございます。
治水システムにつきましては、洗堰の上流、下流が分離されたシステムになっておるということでございます。
こういうような状況を受けまして、上中下流すべての流域において治水安全度を高めていくという考えに立ちまして、計画論として瀬田川洗堰の全閉操作は行わないこととするということで整理させていただいてございます。
洗堰の操作につきましては、先ほども少しご紹介しましたけれども、右側にあるような操作ルールに基づいてやってございます。ちょっと説明は割愛させていただきます。
１枚めくっていただきまして、３ページでございますが、狭窄部の取り扱いということでございます。狭窄部を開削するということは、人為的に下流への洪水時の負荷を増すことになりますので、狭窄部の開削は極力行わないことが治水技術論的にといいましょうか、望ましいと言えます。そのことから、狭窄部上流の遊水機能を極力保全するため、流域全体の協力のもとでダムも含めた実現可能な対策を最大限講ずる。その上でなお安全度の確保が困難な場合には、下流河道の整備状況を踏まえつつ、流域全体の協力のもと狭窄部を必要最小限開削するということでございまして、左側にフロー図がございますけれども、このフローに従いまして狭窄部の扱いを考えてございます。
まず、現状で所定の安全度が確保できているかということでございますが、これがイエスであれば開削の必要はございませんけれども、安全度が確保できていないと、まず、先ほども申し上げましたが、狭窄部上流の貯留施設による対策を考えます。これで所定の安全度が確保できるということであれば、これも開削の必要はないことになりますが、所定の安全度が確保できない場合には、下流河道の流下能力、受ける側の流下能力の向上も行いまして、狭窄部の開削を行うという考え方にしてございます。
右側のほうに淀川水系における現状ということで、岩倉峡、保津峡、銀橋、これらにつきまして現況施設の整備状況だとか、実際の狭窄部の状況をお示ししてございます。宇治川筋も基本的には同じ認識でございます。
１枚めくっていただきまして、４ページでございますけれども、実際の管理、流域全体でのリスク分担ということでございますけれども、計画規模以上の洪水、最近、温暖化等ございまして、異常洪水というのがよく言われてございますけれども、そういったものや、整備途上段階で施設能力以上の洪水が発生することがあることを念頭に置きまして、計画論とは別に、実際の管理といたしまして、下流河道で破堤による甚大な被害のおそれがある場合には、流域全体でリスクを分担することを考えてございまして、例えば、瀬田川洗堰の全閉操作、狭窄部を開削した場合には、その開削以前と同程度まで流量を抑制する方策、あるいは、本川に排出する沿川の排水ポンプの停止、こういったさまざまな措置を流域が一体となって講ずることが必要だとしてございます。
実際に、淀川水系における現状といたしましては、洗堰につきましては、先ほどからご説明しておりますとおり全閉操作を行ったり、放流制限を行ったりしてございます。それから、沿川のポンプにつきましては、下にございますように、この淀川、宇治川、木津川、桂川、合わせまして１,３００トンに及ぶ排水量が現在整備されてございますけれども、これらにつきましては、水位が計画高水位を超え、さらに上昇するおそれのあるときには、ポンプの運転を停止し、制水ゲートを全閉することとしているということで、言葉はちょっと乱暴かもしれないですが、痛み分けというような観点で排水ポンプを停止することも考えるということでございます。
基本理念に関するイメージとして、今申しましたような瀬田川洗堰の放流制限として、淀川の水位が高く、破堤のおそれがある場合には、放流制限もしくは全閉操作を行うこととする。２つ目としまして、排水ポンプの運転調整としまして、内水排除ポンプにおいて運転停止を含めた調整を行う。３つ目としまして、狭窄部における対策として、ここに絵がございますとおり、狭窄部の開削の手法として例えばバイパストンネルを設置する場合でも、呑口に流量調節ゲートを設けることにより、下流のリスク増大の回避を行える措置を講じておく、こういったことが考えられるのではないかとしてございます。
１枚めくっていただきまして、実際の管理ということで、琵琶湖の明治２９年洪水対応について記載をさせていただいております。琵琶湖周辺に甚大な被害があった明治２９年洪水については、実績期洪水であることにかんがみ、琵琶湖沿岸において深刻な被害を生じさせないため、下流への洪水時の負荷を増すことにならない範囲でハード・ソフト両面にわたる超過洪水対策を講ずるとしてございます。
明治２９年の洪水でございますけれども、当時とちょっと状況が違っておりますが、現状で琵琶湖水位を算定いたしますと、ピーク時には２.５ｍまで水位は上昇すると見込まれてございます。そういたしますと、浸水の想定区域は１８０ｋ㎡ということで、１０万人の方々が影響を受けることになってございます。
ただ、明治２９年の洪水の際の雨はどういう雨だったかということでございますけれども、前線の停滞だとか、台風だとか、低気圧、さまざまな影響で、１０日間にわたりまして降雨が継続しておりまして、琵琶湖の流域平均雨量が５日で５１３ｍｍという非常に大量の雨が降ったということで、そういう非常に特異な雨でございまして、左下にそのときの水位変化を示しておりますけれども、３波ぐらいに分けて雨が降りまして、流出がありましたけれども、先ほどもご説明いたしましたとおり、琵琶湖の水位はゆっくりゆっくり上がっていきますので、雨が相当程度降った後、最高水位を示すことになってございます。
これに対する対応でございますけれども、ハード対策、ソフト対策を駆使して対応するということでございます。ハード対策という観点ではどういうことがあるかでございますけれども、例えば、家屋の浸水を回避するための宅地の嵩上げだとか、輪中堤の整備だとか、氾濫の拡大防止を図るための二線堤の整備といったものが考えられます。
一方、ソフト対策でございますけれども、一つの例として、ここに草津市の例が示してございますけれども、浸水被害をゼロとする対策が困難でありまして、流域の住民みずからが被害を軽減できるような各種ソフト対策に、自治体や住民が一緒に取り組むことが必要ということで、こういう条例をつくりまして、市民の皆さんにはみずからの責任において建築物の浸水に対する安全性の確保や浸水対策を行うように努めると定めます。それから、特定建築物の建築主の場合には、浸水対策上必要な措置を講じなければならないということにしてございまして、市民と自治体が一緒になって浸水に対する被害の軽減を図るというような取り組みをしてございます。ソフト対策については、こういったことのみならず、さまざまな手があるのではないかと考えてございます。
１枚めくっていただきまして、６ページでございます。自然環境と水利用ということでございますけれども、琵琶湖・淀川流域全体の自然環境を考慮した水利用を図るため、異常渇水時には琵琶湖水位が著しく低下する実態を念頭に、異常渇水対策を含め、流域が一体となってハード・ソフト両面にわたる対策を講ずるということでございます。
先ほどもご紹介いたしましたけれども、淀川水系における現状として、左側に琵琶湖に依存する水利用というのがございますが、淀川下流部の水源内訳を見ましても、琵琶湖のシェアが５５％ということで、大変大きくなってございます。したがいまして、琵琶湖の影響がこの流域全体でかかわってくるということでございます。
渇水時には、左下にございますように、水位が下がって、湿地やヨシ帯が干上がるとか、藻場が出てしまうようなことも起こります。
水位変動パターンが変化しているというお話もいたしましたけれども、さまざまな影響が出ておりますし、水質の面でも必ずしもよい状態ではないということでございます。
そういったことに対しまして、水位低下の抑制ということで、琵琶湖環境の保全を図るということを右側で示してございます。ハード対策の例としましては、異常渇水対策等により水位低下の抑制を図る。あるいは、ソフト対策の例としましては、節水の呼びかけ等により水需要を抑制し、水位低下を抑制する、こういったことが考えられます。
１枚めくっていただきまして、自然環境と利用ということでございます。特に、こちらの淀川の関係でございますけれども、淀川流域の特徴ある生物の生息・生育環境の保全・再生に努めるとともに、自然との共生、河川特性や地域固有の歴史・文化を生かした利用の実現に努めるということでございます。
先ほどもご説明いたしましたけれども、淀川水系ではワンドやたまりといったものが河川改修等によりまして失われてまいりました。また、木津川などでは、流況の平滑化等により砂州が固定化し、砂河原が樹林化しているということも出てきております。また、鵜殿というヨシ原で有名なところがございますけれども、こういったところでは、河床低下によりまして高水敷の冠水頻度が減少して影響が出ているということもございます。また、外来種の増加といったこともあります。
こういったことに対しまして、水際環境の保全・再生等の措置を講じまして、自然の再生といったことの取り組みを進めてございます。また、外来種対策等についても、地域と一緒になって対応しておるということでございます。
次、８ページにまいりまして、淀川水系におけます、特にこちらの河川利用等との関係でございますけれども、淀川の河川敷自体は貴重な都市のオープンスペースとして、レクリエーションの場として、あるいはスポーツの場として非常に活用されてございます。その一方で、必ずしも適切でない活用形態ということで、不法占用だとか、迷惑行為だとかいったものも見られるという現状がございます。
こういったことに対しまして、河川やその周辺地域の特性を生かして、自然環境との共生に努める取り組み、あるいは、河川周辺地域のまちづくり、地域づくりと調和した河川利用の促進を図る、こういったような取り組みが今後必要ではないかと考えてございます。
以上、少し長くなりましたけれども、基本理念についての補足説明をさせていただきました。
（委員長） ありがとうございました。
そういうことで前回ご提言申し上げて、次の機会には各県知事さんからのご意見を承りたいと前回お願いした次第でございます。ちょっと恒例ではございませんが、せっかくでございますので、ご出席いただいている各県知事さん方から、まず先にご意見を承りたいと思います。本日、ご本人がご出席の○○委員からご意見をお願いいたします。
（委員) ○○でございます。昨年７月に知事に就任しまして、この審議会の臨時委員に就任させていただきました。まず、発言のチャンスをいただきまして、大変ありがとうございます。少し長くなるかもしれませんが、本日示していただきました基本理念、そしてその資料についての意見を述べさせていただきます。
まず、淀川水系河川整備基本方針に関して、滋賀県の最大の関心は、瀬田川洗堰の全閉操作の問題でございました。本日の資料を拝見いたしまして、また、先ほどからのご説明をお伺いいたしまして、明確に全閉操作は行わないこととするとされております。洗堰は、明治３８年、１９０５年に設置されて以来、１０１年間、滋賀県民の長年にわたる全閉解消という願いをくみ取っていただいたということでありまして、まずもって１３８万滋賀県民とともに大変意義深く思い、お礼を申し上げたいと思います。
４つの点について、まず発言させていただきます。１点目は琵琶湖・淀川の将来ビジョン、そして２点目が洗堰全閉問題について、また、３点目が、ただいまお示しいただきました基本理念（案）についての意見、そして４点目が琵琶湖からの自然流出量でございます。少し長くなるかもしれませんが、よろしくお願いいたします。
まず、琵琶湖・淀川の将来ビジョンでございますが、この本日の小委員会は、淀川水系の将来の姿を形づくる大変重要な場だと認識しております。一昨年のこの委員会の議論では、特に瀬田川洗堰の全閉問題、狭窄部の問題について議論になっておりまして、先ほどこうした問題を含めて基本理念の案をお示しいただけました。後ほど、全閉問題をはじめ基本理念（案）についての意見を申し上げますが、その前に、琵琶湖・淀川全体の将来という観点から、滋賀県知事として、また、これまで３０年にわたり琵琶湖を研究してまいりました立場から、私自身の思いをお話しさせていただきたいと思います。
この琵琶湖・淀川は、上流に日本最大の湖であり、世界でも有数の古代湖であります琵琶湖が存在するという独特の河川でございます。先ほど、事務局○○もご説明いただいたとおりでございます。明治時代以来、特に明治３８年の洗堰建設後、琵琶湖の水位操作を人為的に行い、また、昭和に入ってからの水資源開発により、琵琶湖はダムのように扱われてきましたが、琵琶湖は本来、自然湖であることを改めて確認したいと思います。この琵琶湖によって、水系全体の人々がいろいろな恩恵を受けてきた一方で、琵琶湖があることによって、逆に洪水の問題や水の利用という問題で上下流が対立してきた歴史がございます。
そこで、まず、基本として押さえておきたいことは、淀川の新しい百年の大計である河川整備基本方針が策定されるに当たっては、こうした対立の仕組みを歴史的、社会的、そして科学的に合理性をもって解明し、その上で上下流が相互に助け合える関係を生み出し、水系全体の未来にとって、次の世代にも自然と人の営みの活力ある再生を可能とすることが必要であります。そのためには、治水、利水、環境の観点、さらには文化ということも加えて、総合的な将来ビジョンを流域の行政関係者だけでなく、流域住民も含めて全体として共有しなければなりません。
まず、１つには、人体に例えてみれば、琵琶湖は自然の雨を受けて集水域に張りめぐらされた水路網が毛細血管のように流れ込み、琵琶湖自身が心臓のように鼓動する生きた水系であり、単なる水がめではありません。
２つには、その生きた水系の中で多くの命をはぐくむ豊かな生態系が保たれ、その上で、湖と人々が生き生きとかかわっている生命・文化複合体であり、そのような生き生きとした姿で未来に引き継いでいかなければなりません。
３つには、それと同じように、淀川の水環境も重要でありまして、例えば、河川維持流量をカットしたりして痛めつけることは避けなければならないと思っております。
４つには、暮らしに根ざした水文化や河川や地下水利用など、地域の個性的な生活文化を重要視し、人々の意識の中で生き続け、主体的な再生への思いが未来に引き継がれるようにすることでございます。
そして最後に、これは最も重要なことでございますが、上流と下流、川の右岸、左岸、地域的な立場の違いを乗り越えて互いに助け合い、同じように命と暮らしの安心が守られるという運命共同体としての一体感を自覚することでございます。
こうした基本的な目標のために、ハード対策とソフト対策の双方を駆使して、必要であれば新たな制度も創設して国、自治体、住民、企業など、あらゆる関係者が琵琶湖・淀川水系の保全と再生に取り組んでいくという姿勢を皆で共有することが重要と考えております。
２点目の洗堰の全閉問題についてでございますが、今申し上げましたような流域全体のビジョンのもとに、淀川水系の河川整備基本方針が策定されるよう強く願うところでございますが、具体的な問題としては、冒頭に申し上げましたように、滋賀県の最大の関心事は、やはり瀬田川洗堰の全閉の解消ということでございます。これについて、今回、解消する意思を明確に示していただいたところであり、このたび策定される河川整備基本方針に明記していただくよう強くお願いいたします。
もちろん、滋賀県としては、下流が危険な状態であるのに流すべきということを言っているのではございません。全閉操作をする必要がないように条件整備をしていただきたいということを申し上げます。特に、宇治川の改修については非常に重要なポイントになり、平成４年の洗堰操作規則制定の際にも明確に改修の意思が示されておりました。いわば、そのことが全閉操作を含む現在の操作規則の大前提となっております。にもかかわらず、現在に至ってもなお改修が実現されておりません。この点については、特に申し上げておきたいと思います。
もう１点思いますのは、この全閉という問題があることを含め、琵琶湖・淀川水系においては「水害の危険性はゼロではない」という事実を、一般の方々の間であまり知られていないのではないかということでございます。私自身、近畿圏数十カ所で治水、そして水害被害の調査を過去数年やらせていただきました。その中で発見いたしましたことは、治水対策への過剰な期待と無関心は、かえって命を守るという意識を忘れさせ、潜在的な危険性を増すことになるのではないかということであり、そのことを強く危惧しております。滋賀県内でもそうかもしれませんが、特に下流域の皆さんは、この「水害をゼロにはできない」ということをご存じないのではないかと危惧するところでございます。淀川水系における潜在的な水害の危険性について、上下流全域で広く知っていただき、その解決の必要性について社会的な共通認識を持っていただければと願っております。
次に、３点目の基本理念（案）についての意見でございます。先ほど、資料３として基本理念（案）をお示しいただきましたが、ここでまず、一部の地域の犠牲を前提として、その他の地域の安全が確保されるものではなく、流域全体の安全度の向上を図るとされ、全閉操作は行わないこととするとされており、改めて、ただいま申し上げましたように、滋賀県の思いをかなりくみ取っていただいたものと深く感謝いたします。
計画規模以上の洪水が起きたときについても想定して、流域全体でリスクを分担するとされております。計画規模以上というのが下流にとってだけでなく、琵琶湖周辺に甚大な被害のあった明治２９年洪水についても触れられており、まさに計画論、管理論の両方において流域全体が助け合うという姿勢があらわれていると思い、評価させていただくところでございます。
こうしたことから、この基本理念（案）につきましては、骨太の部分においては特段の異論はなく、以下、若干の修正意見と内容を確認したい部分がございます。
まず、基本理念１でございますが、１）の計画論についての第１段落に「下流部においては上流部以上の安全度を確保する」とあり、上下流の治水安全度に差をつける説明をされておりますが、このことは、そもそもの基本理念の考え方である、「一部の地域の犠牲を前提としてその他の地域の安全が確保されるのではない」という表現と矛盾しないかどうか。流域での水害被害へのリスク、どちらかというとこれは社会的視点、あるいは意識の視点ですが、リスクの視点と、安全度という工学的な視点でしょうか。この考え方について、一般の人が容易に理解が得られるようなご説明をお願いしたいと思います。
それから、第２段落中、「常に流れ出していた」という箇所がございますが、ここは「自然状態で常に流れ出していた」としたほうが、わかりやすく適切と考えます。
次に、２）の実際の管理としてについてですが、まず、計画論の中で全閉操作は行わないとされているところですが、実質的に全閉を解消するために整備すべきものは何であるか確認をお願いしたいと思います。宇治川改修、天ヶ瀬ダムの再開発、そして大戸川ダムなどの各事業について、どれをいつまでに行うことになるのか、その想定の状態をお伺いしたいと思います。
また、第２段落で、明治２９年洪水は実績洪水であるにもかかわらず、超過洪水対応としておりますが、第３回小委員会、平成１７年１１月３０日ですが、ここでそこまで明確な決定に至ったとは認識しておりません。どのような考えのもとで、今回そのようにされたのかをご説明いただけたらと思います。
また、文章表現に関してですが、第１段落で、下流河道で破堤による甚大な被害のおそれがある場合には、流域全体でリスクを分担することとして、瀬田川洗堰の全閉操作も含めて対策を講ずるとされておりますが、これは全閉操作に直結するものではなく、まず制限放流を行い、真にやむを得ないときに限って全閉操作も視野に入れることになるよう修正をお願いしたいと思います。
また、第２段落で「下流への洪水時の負荷を増すことにならない範囲で」とありますが、これが流域全体でリスクを分担するという考え方にはなっていないのではないでしょうか。下流が破堤のおそれがある場合には、流域一帯での対策となっておりますが、明治２９年洪水のように、下流よりも上流の琵琶湖にとっての大きな洪水については、下流への負荷を増すことにならない範囲とすると、採用可能な対策が限られたものになってしまいます。ここでは、「下流で被害が生じない範囲で」とご修正いただき、上下流の助け合いが考えられないかご検討いただきたいと思います。
また、基本理念２についてですが、異常渇水時の琵琶湖低下についても言及されており、「異常渇水対策を含めハード・ソフト両面にわたる対策を講ずる」とされていることも重要でございます。現実の管理的な対応として、琵琶湖及びダム群の統合管理の方向性については、気象予測の精度を高め、科学的な合理性をもって管理できるような方向もお示しいただきたいと思います。
また、これは河川整備基本方針というよりも、河川整備計画の問題かもしれませんが、今後の日本全体での財政的な状況下において、生命を守るという治水の最大の目的を達成するには、流域での社会的意識を高めることにより被害リスクを減少できるようなソフト対策が重要であることを考慮いたしますと、ハード対策とあわせてソフト対策についても重点的に取り組むことが必要と思われますので、そのような内容もぜひご追加いただきたいと思います。
さらに、本日の資料４の６ページにもありますように、琵琶湖の生態系は非常に重要であります。生態系に配慮した洗堰操作となるよう、操作規則を見直すことも含めて、琵琶湖水位の低下を極力抑制することも必要と考えております。
この後は、これらの理念をできるだけ早く実現するためにも、河川整備計画でしっかり位置づけていただけたらと願っております。
さらに、これは今後定められる基本方針を具体化するための整備要望ですが、流域においてとられるハード・ソフト対策、特にソフト対策、流域治水についても、それぞれの地域の自然的、社会経済的実情に応じて、国民的合意を得て合理的に選択できるよう、引き続きさまざまな制度の継続、創設をお願いしたいと思います。
長くなって申しわけありません、最後に４点目ですが、琵琶湖からの自然流出量についてでございます。基本理念１の中で、全閉操作に関して、「かつては琵琶湖から常に自然に流れ出していたことにかんがみ」と書かれておりますが、これが仮に洗堰が設置される前に流れていた分は最低限流しましょうという趣旨につながっていくということであれば、一言申し上げたいことがございます。
特に、一昨年１１月３０日の小委員会で配付された資料の中に、５０m3／ｓという数字が記載されております。本日の資料にも同様の数字が記載されております。これをもって洗堰設置前の自然流出量と考えることになると、注意しなければならないのは、当時と現在とでは迎洪水位、洪水を迎えるときの水位が違うということでございます。洗堰設置前はＢ.Ｓ.Ｌ＋８３ｃｍが常水位とされておりました。つまり、これが洪水のときの出発水位となります。現在はそれが平成４年に制定されました瀬田川洗堰操作規則により、６月１５日から８月３１日は－２０ｃｍ、９月１日から１０月１５日は－３０ｃｍということが定められております。洗堰設置前の５０m3／ｓというのは、水位がプラス・マイナスゼロのときに５０m3／ｓということであり、＋８３ｃｍの状態ではもっと流量は多くなります。洗堰設置前と現在とを比較するときには、このような迎洪水位における流量で比較する必要があることに注意しなければなりません。
以上、いろいろ細部にまでわたり申し上げさせていただきましたが、今後ともよりよい琵琶湖・淀川の河川計画の策定に向けてご尽力いただけたら幸いでございます。最初に発言の時間をいただきましてありがとうございます。
（委員長） ありがとうございました。
幾つか質問がございましたが、この基本理念（案）は、私の議事録が事務局から整理して、皆さんのご意見を伺うために出したものでありまして、この案分の修正というのは、最終的には基本方針の案文の中で審議すべきことと思いますので、この案文については修正いたさないでご議論いただきたいと思います。
ただいま、２番目に常に自然に流れ出ていたということは、そういう意識で申し上げたつもりでありまして、それが５０m3／ｓかどうかという議論については、またひとつ事務局で事実確認してもらうことにして、考え方はそういうことであります。
それから、上流の安全度、下流の安全度については、また後ほど、私の意見を申し述べたいと思います。
細かいところがたくさん出ましたので、いちいち私からは説明しませんが、一通りお聞きした上で後で事務局でもし補足があればということでお願いしたいと思います。
次に、○○委員、代理の方からお願いいたします。
（委員) 三重県の意見を述べさせていただきます。
三重県は、地域の洪水被害軽減のために、従前より岩倉峡の全面開削を切望してきました。現行の淀川水系工事実施基本計画においても、将来の岩倉峡の開削が前提となっておりますが、下流の状況も考慮し、その治水安全度が確保されるまでの当面の対策として、上野遊水地と川上ダム事業が先行して進められてきた経緯がございます。安全安心な地域社会を実現するために、地域住民はこれらの施設の早期完成を切望しており、まず、河川整備基本方針、河川整備計画等の法手続を速やかに進めていただき、一日も早い両事業の完成をお願いしたいと思っております。
一方では、現計画において、本県地域は遊水地事業等により既に市街地の土地利用等の面で相当な制約を余儀なくされております。そのために、こうした過去からの経緯を踏まえた上で、新たな河川整備方針においては、過度に上流側のみに負担や制約を強いることなく、流域全体の連携のもとに河川管理者である国と流域自治体が共有できる基本理念になることが必要であると考えております。
なお、そうした中で、きょうの説明の中で、基本理念でございますが、内容において、狭窄部の表現で開削を行わないことを優先する表現になっており、いささか懸念を感じております。今後、具体的な記述についてはまた調整していただけると思いますが、治水対策の実施において、それぞれの地域の今後の負担や制約の面からも、上下流バランスのとれた内容になるようによろしくお願いしたいと思います。
（委員長） ありがとうございました。
それでは、○○委員からお願いいたします。
（委員) それでは、京都府としての意見を述べさせていただきます。
まず、基本的な認識でございますけれども、治水事業につきましては、基本理念に示されているとおり、一部の地域の犠牲のもとに他の地域の安全が確保されるということではなくて、相互理解のもとに、地域全体のバランスをとりながら、どの地域も着実に治水安全度の向上が図られるものでなければならないと思います。
そういう基本的な考え方の中で、今後のあり方を考えていく際には、それぞれの地域で想定される被害の程度であるとか、それから、今までの水害の経緯、あるいは治水対策の経緯、それから、それぞれの地域づくりといったものを十分に踏まえて、効率的で効果的な治水対策が講じられていくことが重要ではないかと思います。これらが基本的な認識でございますけれども、その基本的な考え方のもとで、今回お示しいただきました基本理念案について意見を述べさせていただきたいと思います。
まず、第１点目の「上流の安全度向上のため本来なら氾濫していた水を人為的に下流の堤防区間に流下させる」という項でございますけれども、上下流における治水安全度の問題を考えますと、単に上流で氾濫していた洪水を下流に導くために下流の安全度を高めるということではないのではないか。やはり、先ほどお話ししたとおり、人口とか資産の集中度合いであるとか、あるいは築堤であるとか、掘り込み河川であるとか、そういう河川の河道特性、それから、もちろん地形などの特性もあると思います。それから、洪水の流量であるとか、その継続時間などの洪水特性もあるのではないか。そういったことを踏まえて、まさに流域全体のバランスをとりながら適切に設定し考えていくということ。その結果として、上流に比べて下流の安全度が高まるんだということを、ちゃんと十分に、もっと丁寧に説明し、理解を得ていく必要があるのではないかと考えます。それが第１点目でございます。
２点目の瀬田川の洗堰の全閉操作の見直しについてでございますけれども、やはりこれを考える上では、ダム、あるいは下流河川の改修、それから琵琶湖総合開発計画など、これまで淀川水系全体の治水対策が洗堰の全閉を前提とした計画のもとで進められてきたことを抜きにして考えることはできないのではないかと思います。計画論として全閉操作の見直しを位置づけることにつきましては、その程度によっては、これまでの流域におけるすべての治水対策との整合がとれなくなるだけでなく、新たな治水対策が必要となる可能性もありますので、大変その影響が大きいのではないかと思います。したがって、河川整備基本方針の策定に当たっては、洗堰の全閉操作の見直しにつきましては、私どもも含めて、関係府県の協力のもとでこれまで計画的に進められてきた治水事業の大幅な手戻り、あるいはその根本的な見直しの可能性など、水系全体の治水対策へのあらゆる影響について十分に検討がなされて、その上で慎重に判断されるべき事柄ではないかと思います。
それから３点目、狭窄部の扱いでございます。とりわけ、私どもにとりますと、桂川の保津峡の扱いが具体的に出てまいるわけですけれども、やはり、まず一番基本的に、保津峡の上流、亀岡市をはじめとする桂川の上流地域が、洪水流下の支障となる保津峡によりまして、これまで幾度となく洪水被害に見舞われてきた地域であることをぜひご理解いただきたいと思います。
事前に京都府資料として２枚紙をお配りしていただいていますので、ご存じの内容かと思いますが、改めてこれで確認をさせていただきたいと思います。右肩に京都府資料①、②とあるものでございます。いずれも昭和２８年、３５年、３６年のときの被害の状況などを新聞記事、写真等で示させていただきました。２枚目では、平成に入ってからもなお被害を受けておる浸水の常襲地であることをわかっていただきたいと思います。
資料①に戻りますと、そういう中で、例えば新聞報道の言葉を読みますと、ちょっと字が小さくて読みづらいんですが、一番右側には「もうがまんできぬ」、それから「自力でも切り開く」、それから、その下には「すわり込みも辞さぬ」、実際に地元の方は座り込みをされたわけでありますけれども、このように繰り返し洪水被害に見舞われてきた地域であることを、ともかく議論の前提としてぜひご理解いただきたいと思います。
こういう中で、平成１０年には、先ほどの資料の中にもありますけれども、淀川本川にはその治水効果が発揮できるような日吉ダムも完成しました。それから、河川改修につきましても、地元の皆様の多大なご協力を得て本格的な改修に着手しているところ。しかし、その本格的な改修といっても、当面、下流の状況もございますので、下流に負担をかけないように、一部、霞堤も残しながら築堤を行うなど、いろいろ段階的な河川改修を進めてきたところであります。これが亀岡の現状でございます。
このように、いろいろ桂川でとられてきた河川改修、あるいはダムなどの治水対策というのは、いずれも狭窄部の開削を前提としたものであります。直轄管理区間の河川の下流の改修の進捗にあわせて、段階的にその整備を行っていく旨を地元住民の皆さんに繰り返し説明をし、その理解と協力を得てきて実施してきたわけでありますけれども、その前提としてきた狭窄部の開削が、極力行わないことが望ましいとする一般的前提そのもの、こういう表現が大変誤解を招くし、それから、私ども含めて、地元には受け入れがたいものであることをぜひご理解いただきたいと思います。
もちろん、亀岡は京都市、大阪にも近接しておって、特に桂川に近い駅周辺の区画整理であるとか、国営農地整備事業など、将来の展望に向かっても、やはりこの水害の発生を一日でも早く解消するということは、依然として地域の大きな悲願であるということでございます。
したがって、河川整備基本方針の策定に当たっては、今お話ししましたように、過去幾度となく水害に見舞われてきた事実、それから、地域住民の理解と協力のもとでダムの建設、その他の用地の提供、それから河川改修などに一生懸命取り組んできた経緯、それから、将来に向かってのまちづくり計画といったものも十分に踏まえて、この地域の所定の安全度が早急に確保できるように、狭窄部の開削も含めて地域の理解が得られる抜本的な対策について明確に位置づけるべきではないかと考えます。
それから、４点目として、超過洪水対策を含む実際の管理ということでございますけれども、琵琶湖の既往最大であるところの明治２９年の洪水の取り扱いについてでございますけれども、これを計画対象降雨とすることについては、前回の小委員会の説明を踏まえますと、下流の宇治川において平等院にまで影響するような大規模な改修、あるいは木津川への導水など、これまで進めてきた治水対策の大幅な手戻り、あるいは、その抜本的な見直しが伴ってきて、その影響は極めて大きいことから、やはり超過洪水として取り扱うのが適当ではないかと考えます。
なお、その実管理において、とは言いながら、実際に起こった洪水であることも踏まえますと、下流に負担がかからない範囲内で被害を最小とするような対策を講じていく必要はあると考えます。
いずれにしましても、下流の河道で破堤による甚大な被害の発生のおそれがあるような場合について、下流河道を守るために流域全体でリスク分担をしていくんだという考え方については、大変理念としては理解できますけれども、実際にどのような対策を講じるのか、どういうことができるのかについて、やはりその合意形成の仕方も含めて具体的な方法論をもって慎重に議論をしていくべき大変重要な問題だと思います。
それから、基本理念２につきましては、いろいろ河川環境、それから利用について基本理念を示していただいております。河川空間は、説明にもありましたとおり、都市部のオープンスペースとしても大変貴重なスペースでもございます。それから、防災拠点としても貴重な役割を果たしますので、地域社会にとって大変大きな事項ではないかと考えます。
一方で、大変豊かな自然環境を持つということでもございますし、我が国の従来からの政治、経済、文化の中心地として栄えてきた地域、歴史の重要な一部分でございますので、そういう固有の風土を守り育てていくことも重要であり、その辺を総合的に判断して、調和のとれた適正な河川利用に努めていく必要があるのではないかと考えます。
以上が基本理念についての内容でございますけれども、最後に１点だけぜひお願いをしたいと思いますのは、淀川水系の全体の治水安全度の現状でございますけれども、下流の淀川本川はおおむね１／２００、それから上流の琵琶湖では１／１００相当が確保されているということでございますが、京都市をはじめとする京都府域の桂川、宇治川、木津川は、国によりますと、いずれもそのほとんどの区間で１／１０から１／３０にも満たない状況であるということでございます。ぜひ、治水対策につきましていろいろご努力いただき、全体としてバランスのとれた治水対策が進められるよう強く求めたいと思います。
以上でございます。
（委員長） ありがとうございました。
最後のお話で、既に１／２００とか１／１００が確保されているということではなくて、この整備基本方針ではそれを目指すという趣旨で、まだそれぞれ整備途上段階だと思います。それぞれの安全度の問題については、また各委員のご意見も承りたいと思います。
それでは、○○委員お願いいたします。
（委員) 大阪府でございます。まずは、これまでの議論を踏まえて取りまとめていただきました、今回お示しの基本理念につきましては、基本的には賛意を示したいと思っております。その上で、ちょっと意見を二、三申し上げたいと思っております。
まず、計画論でございます。上下流の治水安全度のバランスについて書かれたものだと認識しております。下流部は人工の堤防で洪水を押し込めているような状況でございます。しかも、その堤防は工学的に強度が不確かなものであることから、やはりリスクの大きさに合った安全度の確保という観点から、この記述についてはよろしくお願い申し上げます。
また、このことにつきましては、２）にございますような整備途上であるだとか、また、施設能力以上の洪水が発生する際、こういった時点におきましても、ここのところはやはり基本的な方針といいますか、哲学としてお考えいただきたいと思います。それが１点でございます。
それから、次の基本理念２でございます。２）ですが、やはり河川空間、都市部においては非常に貴重な空間でございます。ここの記述の中の２行目に河川特性と書いてございますが、こちらにつきましては、資料のほうに記述されていますように、河川や周辺地域の特性という、周辺の土地利用などといったところともあわせてご検討いただくということで、河川や周辺地域の特性ということでお書きいただければありがたいと思っております。
それから、２点ほどご質問がございます。
まず、少し戻りますが、１）の計画論でございますが、その３つ目の点、これまでに、やはり上下流相互理解ということで、上下流の運命共同体ということで書かれていることだと思っておりますが、この記述の３行目、「流域全体の協力のもとでダムを含めた」という言葉、それから、一番最後の行、何々を踏まえつつ、「流域全体の協力のもと」ということで、おそらく運命共同体という、上下流の相互理解ということをお考えの上で２回続けて書かれたものだと思っておりますが、少し意味合いがございましたら、何か補足する点がございましたがご説明をお願いしたいと思っております。
それから、次は少し細かい話になりますが、基本理念の２、１）でございますが、「異常渇水対策を含め」というところでございますが、文章的には「ハード・ソフト両面にわたる異常渇水対策」という文章のほうがすっきりしているのではないかというところで、少し細かい点でございますが、以上が大阪府としての意見でございます。
（委員長） 「流域全体の協力のもと」というのは、前回議事録では、必要とあらば氾濫区域の保全のためにダム、遊水地をつくるときの事業費の分担とか、移転者の生活再建とかいうものを含めて、流域一致でやっていただいてはどうかと私から提案したのが、このような文章になっております。
ご意見があればまたお聞かせいただくことにして、次に○○委員からお願いいたします。
（委員) 兵庫県でございます。兵庫県といたしましては、この基本理念につきましては、基本的に異議はございません。この基本理念を共有することは意義深く、重要であると認識をしてございます。その上で、２点ご意見を述べさせていただきます。
１点目でございますが、基本理念１の１）の狭窄部の開削に関してでございます。これにつきましては、本県の場合、猪名川でございますが、これまで猪名川流域整備計画に基づきまして、下流に影響のない範囲で銀橋の狭窄部の開削を前提に治水対策に取り組んできておりますし、狭窄部上流の浸水被害軽減のために、今後早期に開削ができるようご配慮をお願い申し上げます。
２点目でございますが、基本理念の２の１）で異常渇水対策について記述されてございますが、異常渇水対策につきましては、近年の水需要動向を踏まえた上での再検討が必要と考えておりますので、この点につきましては、今後、協議、調整をお願いいたします。
以上２点でございます。
（委員長） それでは、○○委員お願いいたします。
（委員) 奈良県でございますが、奈良県は直接議論にあるような直轄管理区間等を抱えているものではございませんが、一般論といたしまして、上下流一体的に、ものを考えていく、安全度を考えるということについては全く異論のないところでございます。基本理念等々に関しましても、特段の意見はございませんが、やや気になるとすれば、狭窄部の問題につきまして、別の河川において奈良県も同じ問題を抱えておりますので、歴史的な経緯、地元でのやりとり等を十分踏まえた計画にしていただければありがたいと考えております。
以上でございます。
（委員長） それでは、流域から来ていただきました、まず○○委員のほうからお願いいたします。
（委員) ○○でございます。先ほど説明がございました、この琵琶湖・淀川流域の基本理念につきましては、これは、これまで滋賀県が申し上げてきた思いをかなりくみ取っていただいたということで、このことにつきましては私も大変感謝をしているところでございます。
私のほうからは、これからの作業になると思うわけでありますが、基本方針を策定するに当たりまして、あえて以下の諸点につきまして発言をさせていただきたいと思います。
今現在と淀川水系工事実施基本計画が策定された昭和４０年代と比べた場合、どのように状況が変わっているのか、何が一番違っているかを我々はともに認識すべきではないかと考えるわけであります。特に、今後、百年の大計を策定しようとする今だけに、なおこのことが重要であると考えております。それは、当時は存在しなかったダム群が、水系内のそれぞれの河川の上流に今は整然と整備され、管理、運用されているという事実ではないかと私は考えます。こうした共通認識のもとに、基本理念２で触れられてはおりますけれども、淀川水系の新しい基本方針を策定されるに当たりましては、琵琶湖の自然環境、生態系に対してできる限り配慮することを、まず基本の一つに据えていただきますとともに、そのための一つの方策として、水系全体のダムを統合管理していただいて、最大限活用することによって、琵琶湖への負担をできるだけ軽減することを考慮いただければと思います。
このことは、以前、私からも発言をさせていただきました。そして、２７回の小委員会での○○委員長のまとめのお言葉の中にも、琵琶湖は自然湖であり、人工構造物ではない。前に知事から生き物だとの発言もあった。他のダムに優先して琵琶湖の水位を上げ下げしてしまうのはいかがかという話があったと。本来、これは管理の段階で議論すべきであるが、計画論としてもしっかりと議論すべきだという温かいお言葉をいただいております。私はここで改めて申し上げたいと思いますが、特にこの場合の議論の焦点が治水面に集中しがちでございますので、もう一つの柱として、琵琶湖や淀川の生態系を重視した水利用のあり方ということにも注目をしていただきたい。
琵琶湖の水位は今年度も－６６ｃｍまで低下いたしました。幸いにも、１２月になって降雨がありまして、また、瀬田川洗堰操作もきめ細やかな運用をされたこともありまして、それ以上の水位低下は避けられましたけれども、１７年度、１８年度と続けて同じような水位低下傾向が見られますし、こうしたことが常態化しますと、琵琶湖生態系に大きな影響が出てくることが懸念されます。そのために、治水面で必要な貯留施設を整備するなどのハード対策を的確に施していただきますとともに、管理論として、渇水時にダムの容量を優先的に使うとか、あるいは、治水、利水と区分された容量を総合的に活用するなど、例で言えば、利根川上流ダム群再編事業というのがございますが、この事業のように、既存のダムの容量を最大限活用するような運用をするという基本理念を追加していただければ幸いでございます。
以上でございます。
（委員長） それでは、下流のほうから○○委員お願いいたします。
（委員) ○○でございます。示されました基本理念につきまして、順を追って私の意見を述べたいと思います。
まず理念１、前文と、それから１段落目でございますが、これは上下流の肝要な基本的な認識であると思っております。相互理解の出発点であると思っておりまして、京都府さんからもいろいろ指摘がありましたが、そのような観点を踏まえまして、このような上下流の安全度の考え方があってよいものと思っております。
２段目でございますが、琵琶湖から出る瀬田川の洗堰は、鹿跳峡が下流にもありますが、これにも増したいわゆる狭窄部と言っていいものであると思っておりますので、他の狭窄部の扱いと同様に扱うという考え方がなされるべきであるとかねてから思っておりました。したがって、従前の流下能力そのものの量はこれからの議論でありましょうが、狭窄部的な考え方が当然あってしかるべきだろうと思います。したがって、洗堰の全閉操作は行わないことは、私は適切であると思っております。
３番目でございますが、この狭窄部の取り扱いにつきましては、計画論と実施途上論が混在しているように思います。つまり、「その上でなお」というところまでの前段部分は計画論でありますが、後半は実施途上論のように思います。ここは基本理念でございます。計画論で通すべきであると考えます。
その前半部分でございますが、これにも実は意見がございます。計画論でありますから、原則で述べることが私は適切であると思っております。したがいまして、「狭窄部の開削は極力行わないことが望ましい」と、この「極力」と「望ましい」ということが問題であります。私の考えは、「極力」ははっきりと「原則」に変える。そして位置もずらして、文章は今日は議論にならないようでございますが、「望ましい」という表現もあいまいでありますので、私はこういった言葉は用いないほうが、狭窄部への姿勢を明確にするものでありますし、また、狭窄部そのものへの理解が深まることになると考えます。したがいまして、文章であえて申し上げますならば、「人為的に下流への負荷を増すことになる狭窄部の開削は行わないことを原則とし」と、このようなことで、はっきりと認識し合うべきであると思います。
後半でございますが、「その上でなお安全度の確保が困難な場合には」とありまして、次が問題なんですが、「下流河道の整備状況を踏まえつつ」うんぬんであります。この「下流河道の整備状況を踏まえつつ」というのは、実施途上論ではないかと思います。しかも、その状況判断は実際は極めて困難じゃないかなと。先になって混乱を生じないとも限らないと予想されます。ここは一貫性を持たせまして、計画論で通すべきであると思っております。「必要最小限」という文言も、計画論としては適当でないのではないかと考えます。
計画論としては、なお安全度の確保が困難な場合には、狭窄部の開削か、あるいは計画水準を下げるか、この２つしかないわけです。二者択一であります。計画水準を下げることは、今、共通認識をされようとしています水系内のバランスを崩すことでありますから、決して容認されるものではないと思いますので、狭窄部の開削が選択されることになると思います。したがいまして──説明図がございました。３ページでございますが、左側のイメージ図があります。ごらんになっていただきたいと思いますが、このイメージ図におきまして、ただいま私が申し上げておりますことは、１番のひし形のところで、現状で所定の安全度が確保できているか、ノーでありまして、狭窄部上流の治水施設、これはダムとか遊水地とか既存施設の有効利用等の対策をやりましても、やはりこの所定の安全度が確保できるかで、このノーに来た場合は、下流河道の流下能力の向上ということではなくて、こういういろいろな施設をとことん検討されても、この案が立たないときは、これは計画水準を下げるか狭窄部を開削する以外ない。ここの下がちょっと私の考えますところと違います。
したがって、戻りますが、狭窄部の開削か、計画水準を下げるかということになりますと、当然、開削が選択されることになると考えます。ここで肝要なことは、開削相当分を制御する対策を講じるということではないかと思います。したがって、この後半の部分は、文章のような形で書きますと、「その上でなお安全度の確保が困難な場合には、開削相当分を制御する対策を講じた上で開削する」と、このほうがはっきりすると思います。
それから、２番目の実際の管理ということでございますが、計画以上の洪水、あるいは整備段階途上の問題でございますが、これは上下流が背負う責任が私は適切に述べられているのではないかと思っております。それから２９年の洪水対応も、このようなことでおおむね適正であると思っております。
それから、基本理念のほうでございますが、これは非常に細かいことになるかもしれませんが、１）のところで、「水利用を図るため」と言って、後で琵琶湖の保護の問題に続いておるのでありますが、自然環境を考慮した水利用を考えることは、もう水系に共通して重要でありますので、このことを明言するために、ここで１回文章を切って、「水利用を図る」として、それで特出しで後の琵琶湖の問題を挙げられたらどうかなと考えます。
以上でございます。ありがとうございました。
（委員長） ちょっと私のしゃべり方に誤解があったかもしれませんけど、整備方針を議論するもので、改修途上論に触れたつもりはないんです。そういうふうに聞こえたとすればちょっと説明不足であります。この基本方針を詰めていく上で、そういう考えではどうかと申し上げたので、最終の理解は、今、やむを得なければ開削もあり得べしというふうにわかるように書いたらどうだということでしたから、議論を進めながら最終案文で議論を詰めたいと思います。
それでは、○○委員お願いいたします。
（委員) ○○委員がおっしゃられたように、まさに琵琶湖は自然湖沼でダム湖ではないというのは、まさしくそう。しかも、ただの自然湖沼ではなくて、数百万年の歴史を持って、東アジアに唯一残った自然湖沼で、日本国内だけではなく、世界的にも責任を持って保全すべき湖沼であることは、この理念の中にはっきりとまでは言いませんが、ご理解いただいて示されているから結構だと思います。
基本理念全体としては、この整備基本方針を考えるときの委員会の考え方の方向性ですから、あまり細かい文言までうんぬんする必要はないような気が私はしておりますので、細かいことは申し上げません。
ただ、先ほど○○委員がおっしゃったように、今後の水需要関係の精査については、しかもそれは流域全体として考える必要があると思うんですが、その部分が基本理念でやや弱いような気がいたしておりますので、それを反映したような基本方針をぜひつくりたいと、私は個人的には思っております。よろしくお願いします。
（委員長） それでは、○○委員お願いいたします。
（委員) 上下流の対話が進行しておりまして、非常に結構なことだと存じます。先ほど幾つか利水関係について、琵琶湖を含めたもうちょっときめ細かなダム群の運用があっていいのではないかというご意見がございました。非常に結構だろうと思います。いずれにしても、琵琶湖の水位が下がり過ぎるのは好ましくないことでございますし、利水側としても、そこに頼っておるわけですから、できるだけ高いほうがありがたい、安全性が高まるわけであります。
私の場合、工業用水の需要と利水側という立場もございますので、幸いなことにと言っていいかどうか、工業用水の需要は今後とも増えないと私は存じます。合理化はほぼ限界に達しておりますが、緊急時にさらに節水することは技術的に可能です。ただし、短い期間ということもございますので、やはり危ないぞ、水位が下がり過ぎるぞということがありましたら、早くユーザーに伝わるようにご配慮をくだされば、ある程度、きめ細かい水位の制御がもうちょっとできるのではないかと思います。
ほんとうにいよいよ足りないということがありましたら、いろいろな手があるわけです。大阪市では、実は昔、下水処理水の工業用水道があったんです。ところが、ついに１回も使わずに廃止いたしました。日本は世界トップクラスの下水の再利用技術を持っております。ですが、東京都ですら工業用水の需要が減りましたために、非常に大規模な施設でありました下水再利用の工業用水道を廃止いたしました。現在残っているのは名古屋市だけであります。いよいよなくなれば、そういう手はございます。ですが、正直言って、そうならないことを望んでおりますので、細かい運用の調整等をひとつお願いしたいと思います。
以上です。
（委員長） それでは、○○委員お願いいたします。
（委員) 本日の基本理念、私はこの地域に特にかかわりがあるということではないのでごく中立的な立場で判断させて頂くと、非常に考え方としてはすっきりしているのではないかと感じております。特に上流側と下流側で、これまでの歴史経緯もあって安全度を変えること、それも上流側のほうを若干低く設定すると言うことは非常に自然だろうと思っております。
それから、治水的対応についていろいろ書かれておりますけれども、例えば、狭窄部の開削ですとか、それに代替するようなダムの施設ですとか、本当にどんなものが可能なのかということが具体的にならないと判断しかねます。考え方としては当然あるんでしょうけれども、具体的なものをお示しいただいたところでまた考えてみたいと思っております。
以上でございます。
（委員長） ○○委員お願いいたします。
（委員) 基本理念については特に異議はございません。
１つ、初歩的な質問で恐縮ですが、ここに書いてあるダムを含めた実現可能な対策について教えていただきたいんですが、近畿地方整備局の諮問機関である淀川水系流域委員会が計画中のダムについて中止をするのが妥当であるという答申を出したとか、きょうご出席いただいている○○委員も、県内の計画中のダムについて凍結するという発表をされたというニュースを聞いておりますが、こうした水系のダムの多くがペンディングの状態の中で、この整備方針の策定というものがどういう形でできていくのか。大ざっぱな感じでいいんですが教えていただきたいと思います。
以上です。
（委員長） これは事務局からお願いします。
（事務局） 今ご指摘ありましたダムの関係でございますけれども、整備局でも５ダムの方針というのを一昨年の７月だったですか、発表いたしまして、当面実施しないとか、幾つかの整理を発表させていただいておりますけれども、基本方針で議論しておりますのは極めて長期的な話でございまして、今ご指摘のありました地方で議論しているのは、整備計画マターで２０年、３０年オーダーの話でございまして、計画の対象としておりますものが違いますので、ここで議論している基本方針としては、今後のこの流域のビジョンとして必要か必要でないかということをしておりますので、認識としては、先ほど申しました５ダムにつきましても必要な施設だという認識で整理させていただいております。
（委員長） それでは、○○委員お願いいたします。
（委員) きょう示されました基本理念（案）につきまして、特に私も異論はございません。ただ、少し利水上の観点から、質問に近い意見を述べさせていただきます。
先ほど来、治水、つまり洪水流量の管理の話は随分議論されておりますけれども、いわゆる低水流量管理といいましょうか、琵琶湖で言えば低水位管理ということになるかもしれませんけれども、こういう点についての話は生態系の観点からはありますけれども、利水上の観点から、さっき○○委員が工業用水について、これからあまり需要は伸びないだろうというようなことをおっしゃいました。私がかかわっております水道用水に関しても、それほど需要量が伸びる状況にはない。減るか、横ばいかという感じに流域全体もなってきていると思います。もちろん、地域によりましてまだ利水需要があるところもありますので、一概には申し上げられませんけれども、総論的にはそういうことだろうと思うんです。
水道関係者の大変な関心は、実はきょうはご説明ありませんでしたけれども、１年半前の資料を私もさっきひもといておりまして、出ている中にもありますけれども、利水安全度の話ですね。つまり、異常渇水等が発生したときの対応をどうするかというのが、需要増への対応というよりは、主な関心になってきているのが実態だと思います。淀川流域に依存している上水道の人口が１,７００万人という大変な数になっておりまして、一たび渇水等に伴う取水制限等があれば、生活のみならず、さまざまな活動に大きな影響があるのは申すまでもないことですけれども、そういう観点から、水道もリスク管理というんでしょうか、異常渇水、あるいは地震等への対応というのが非常に重要な課題になってきている中でありますので、低水流量管理というのをもう少し基本理念にも入れてほしかったなというのがあります。
唯一、基本理念２の１）にそういうことが書かれておりますけれども、これはどちらかというと琵琶湖の低水位の際の生態系を念頭に置いた話だろうと思います。それについて、ちょっと気になりましたのが、きょうの説明資料の６ページに、そういう低水位管理の場合のハード対策の例ということで載っておりますところに、水位低下を抑制というのがあります。これ、どういう意味なのかちょっと私理解しかねたんですけれども、つまり、今までの利用低水位、一応、－１.５までということになっております。現在までの最低水位が－１.２３ｍという実績もございますけれども、こういった水位に対して、今後どういうような抑制をしていこうと考えているのかという定量的なイメージがはっきりしなかったわけです。
仮にですけれども、従来の実績以上にこれを上げていこうという、生態系保全というのは非常に重要だと私も思いますけれども、そのために上げていこうとすれば、下流への取水制限をもっと強めていくことにもなりかねないなということでございまして、よしあしというよりは、そういう議論もやはりきちっとした上で、水道等の利水に及ぼす影響というものも、こうした異常渇水対策を踏まえて、琵琶湖の水位管理ともども総合的な議論が必要かなと思っております。これからの基本方針の議論の中で、さらに深められることを期待しております。
それからもう１点、若干関係あると思っておりますが、琵琶湖の水質につきまして、やはり資料の６ページで触れられておりますように、ＣＯＤで見れば南湖は最近横ばいかなという状況ですけれども、北湖が悪化傾向にあると。これについてはいろいろな要因が重なっているんだろうと思いますけれども、やはり河川整備の中でどう考えていくのかというのも重要な視点としてお考えいただく必要があるかと。つまり、先ほどの低水管理という話もありますけれども、水位が下がることが多くなれば、必ず水質は悪くなるという関係にもあるだろうと思いますので、そこをもう少し定量的といいましょうか、解明されて、河川管理、河川の整備計画とどういう関連づけで考えていくのかという整理も必要なのかなという点を申し上げたいと思います。
以上でございます。
（委員長） では、○○委員お願いいたします。
（委員) ○○です。関係する２府４県のお話をお聞きしまして、淀川水域についてのそれぞれの歴史的な背景、そして大変な治水努力等をされてきたんだなと改めて感じました。過去３回の会議を経て、きょう、基本理念が出てまいりまして、大枠としてはこの提案はよくできていると私は思いました。いろいろ利害関係がある中で、基本的にはこういう考え方で行くのがよいだろうと思っております。
先ほど○○委員から計画論と実態論、整備途上論がやや一緒になっているんじゃないかなというお話がございました。私もそれを感じなくはないんですけれども、この川は、基本方針を議論するときには、やっぱり整備計画を相当意識する必要があり、実態の管理論が大変重要になると考えています。その意味においては、私は示されたシナリオ案の中で検討することはいいのではないかと思います。
ただ、基本方針の議論ですから、別に整備計画がこうであればいいという話ではないので、ちゃんとしたゴールへの道筋を持って、そこにつないでいくために、途中の段階も相当意識する必要があるという意味で申し上げています。ただ計画規模を超えるというのではなくて、整備途上の段階がまだ１００年は続くだろうと私は思っておりますので、そういう点では全体として書かれていることには私は賛同します。
細かい話は今回の議論ではないのでやめさせていただきますが、具体的に２点ほど私が心配していることを述べます。
淀川水系は大きな河川が３本あって、それぞれの河川には狭窄部がある。しかも、上流に琵琶湖という自然の大きな湖がある。そういう意味においては、降雨が川どんな洪水となって出て来るのか、いろいろなケースがあり得るでしょう。そのいろいろなケースというのをよく考える必要があるんじゃないのか。
資料２の１ページ目に、亀岡地区の主な洪水被害、多田地区の主な洪水被害、上野地区の主な洪水被害等が出ております。これだけ洪水が出てこんな災害を引き起こしている。これらの災害は、狭窄部の存在と関係しています。もちろん、治水の整備のレベルも関係ありましょうけど、狭窄部を介して洪水がどんな伝わり方をして、どんな災害を起こしたのかということが私は大変大事だと思います。
先ほど来、多くの委員の方が百年の大計なんだということを言われており、私もそう思っています。ですから、これからの１００年を考えるときに、今までの工事実施基本計画でやったものをベースに、今日のいろいろな状況も踏まえて判断するということだけでいいのでしょうか。私が言いたいのは、この洪水等が狭窄部を介したときに一体どういうことになるのかということを技術的にしっかりと解釈すべきであると考えます。もちろん、社会的、歴史的にいろいろな問題がその地域地域にある、これを考えることは大事なんですが、やはりこれだけ複雑に絡み合っている中では、技術的、科学的にまず冷静に判断することが、皆さんが納得していく上で私は大事じゃないかと思っています。そのための道具がかなり出来上がってきており、降った雨とともに洪水がどう伝わってくるのかについては、かなりわかるようになってきています。工事実施基本計画をつくったとき以上に、洪水や降雨データの解釈ができますし、必要なデータをとることもできる段階にきています。そういうことを踏まえながら、この狭窄部における洪水流の伝わり方を徹底的に検討していただくことが重要です。
今まで、基本理念に書いてあるような計画論としての位置づけで、堤防のある河川では上流よりも下流の安全度を上げるとか、河道の狭窄部というのは、非常に重要な役割をしていて、狭窄部の開削というのは最後に近い手段じゃないかということは、この委員会でしばしば議論されてきています。私は、このことは一般性を持った基本的考え方であると考えています。
ただ、その中で、不満足であったことは、河道狭窄部に関して、狭窄部の延長が違い、断面形も違い、それによって洪水の伝わり方がみんな違うということに対して、現実に行われてきている検討は前からやってきている手法に頼りすぎて、新しい技術に基づいていないのではないかということです。そこのところを、この淀川では、そんなに長い時間を要しないと思いますので、ぜひここはしっかりとした技術的検討をやっていただきたい。
それがまた、河道の管理論につながることになります確かな管理論につなげるためにも、狭窄部と洪水の流れ方についてはしっかり検討し、地元の人たちに明示していただきたい。ただ、狭窄部があるために、背水の影響で水位があがり、水がたまっちゃう。じゃあ、狭窄部を開き、断面を大きくしたら水位は下がるだろうけれども、開き方によっては、狭窄部下流での流量はそう変わらないかもしれないし、大きく変わる場合もある。そういった点を水理的に明確にして、やっていただきたいなというのが私の１点目のお願いであります。
２点目は、基本理念２ですけれども、琵琶湖というのが自然の湖としての特徴を持っていて大事なんだということが強調されるのはよろしいと思いますが、私は淀川水系の環境的問題には土砂管理の不十分さが関わっているのじゃないのかと考えています。川底が下がるとか、いろいろな土砂がかかわるような環境問題が出ています。百年の大計の中で淀川の環境をどうするのかということには、やはり土砂の管理をしっかりと検討して対応しなければならないのではないかと思っております。淀川では、利用なのか、保全なのかという極端な議論まで行われていますので、利用も保全も大事なので、将来どういう川を目指すのかという中で、土砂の管理問題は大事ですし、まちづくりとか地域づくりの中で、淀川の河川空間をどういうふうにしようとしているのか、淀川の利用について川の中に閉じ込めた議論だけじゃなくて、もう少し陸域をあわせた拡がりのある議論にしていただいて、川の中の土砂が関わる問題をもう少し丁寧に解決に向けて、よくしていく方向でやっていただく、そういったことも議論していただければよいと思っております。
以上です。
（委員長） では、私からも意見申し上げたいと思います。
いろいろとさっき、温かいお言葉とか言われて大変恐縮なんですけど、私は淀川流域には住んだこともありませんし、勤務したこともありませんので、各府県の皆さん方とは等距離といいますか、どの府県にも好意的というか、少なくとも悪意は持っていないということでご理解いただきたいと思います。
まず、淀川は河川法発祥の川であるということですね。明治２９年の前に東海道線が瀬田の狭窄部に橋脚をつくったときに、琵琶湖の住民が瀬田を締め上げるのかということで大変反対運動といか、開削運動を展開した。たちまち下流の大阪市民が、それをやったら大阪市が水害に遭うということで反対運動を起こして、ついに中央政府を動かして河川法をつくったという大変由緒ある川であります。また、それだけに、上下流の水害の利害が相反してきた問題であります。
その典型が狭窄部であります。その後、沖野忠雄という河川技術の大先輩が瀬田の洗堰をつくって、全体の水系一貫の計画をつくったわけですが、それを引きずって現在まで瀬田の洗堰の全閉問題が大きな地域の関心事になっているのだろうと思います。
そこで、さっき安全という問題についていろいろ議論がありました。私も水害裁判等で長い間、この技術の中における安全という問題に注目して研究してまいりました。実は、鉄道だとか、飛行機だとか、原子力発電所とか、極めて高い安全性を求められる分野では、安全工学の技術体系が構築されております。
ＮＨＫの「プロジェクトＸ」でＹＳ誕生物語というのがありました。アメリカの航空機関が商用旅客機として使えるかというので、ＹＳ－１１の試験飛行に来たとき、離陸寸前に片方のエンジンをとめた。それでもちゃんと飛び上がったので、このＹＳ－１１をアメリカでも商用旅客機として認めたということがあります。これは、片方のエンジンで飛べるなら、単発でいいんじゃないかと意見が出そうです。私も工学部出身ですけれども、要するに工学というのは、教科書どおりにつくればものは動くんだと教わってきました。鉄道でもブレーキがあればいいんじゃないかと言うけど、ブレーキがあったって最近は事故を起こしますし、信号をつくってＡＴＳをつくる。二重、三重に安全装置を設けるわけです。何重に安全装置を設けるかというのが安全工学になります。
他の工学は、みんなそういうことを研究しているんですけど、河川だけは、堤防をつくったら流れる、ハイウォーター以下だったら安全だ、実はそう言っているご自身に、何かの拍子に破堤するのではないかという恐怖感を持っています。狭窄部というのは、おそらく有史以来、そこで水をためて、下流から見れば上で遊水して安全度を確保してきたわけであります。下流の堤防というのは、明治２９年の河川法発足、それから沖野忠雄という話ですと、おそらく淀川の堤防というのも近々できて１００年ですね。その間に洪水の先例を何回あびたか。要は、試運転も実物破壊試験もやらないままに、今、実用に供しているわけですから、狭窄部と堤防とは安全度の質が違うと。１００回洪水がきて、あるいは１万回洪水がきたら、狭窄部は１万回でも持ちこたえるんでしょうけど、淀川の堤防だとどうなのかなと。実は、そういう不安感に対して、どういう安全措置をとるかが大変大事で、その意味で、私はまず上流でできるだけ遊水機能を保全すること、これは流域全体でまず努力をする。その上で、ここをやっぱり不十分なら最後は開削せざるを得ないという結論になるわけであります。開削するのか、しないのかわからないというご意見でしたけど、上流の遊水地保全対策がどれだけ出来るのか事務局で徹底的にまた詰めた上で出していただきたい。その場合に、当然ダムも選択肢の一つになるはずではないかと思って提案したわけでございます。
当然に、人口が多いからというのもありますし、見ようによっては大阪府だから１／２００だと受け取られるので、これはやっぱり堤防設置者、河川管理者の責任において、上流と比べれば下流の安全度を上げなきゃいかんというのが基本的にあるということであります。
それから、全閉問題については、先ほども、沖野忠雄以来、全閉を大前提にしてきて、今までの琵琶湖総合計画以来、いろいろなものとそごを来しているのかというご意見があります。これは私も内容を詳細に知り得ておりませんし、どんないきさつがあったのか、おそらく事務局同士でいろいろな知識を交換しているんだと思います。この委員会として、理念としては、少なくとも江戸時代から流れていた水を計画論として全閉するのはいかがかと。管理論としては下流が大破堤を迎えるときは流域全体で協力するけれども、計画論としては、やはり全閉はやめると。常に自然に流れていたというお話がありましたが、そういう趣旨で、それは少なくとも流す計画にしておきましょうということでございます。
それで、いろいろ質問等もございまして、私も案文の提案者としていちいちお答えしなかったので、後で事務局で取りこぼしがあったら答えていただくことにいたします。それから、皆様方もそれぞれ府県を代表してきておりますが、府県民も皆さんの顔色を見ていて、あまり明快なことを言えない立場の方もあろうと思います。例えば、ポンプ停止というのは、合意形成をとればいいじゃないかといいますが、合意なんか形成できるはずがないでしょう。おそらく、水につかった人はどんな理屈を使ったってとめるなと言うに決まっています。それは大阪が破堤したって構わん、ポンプで吐き出すということになると思います。そうすると、場合によっては流域全体を見た、リスク管理として法的措置も、あるいは法的措置に準ずる仕組みも事務当局に考えていただくことが必要なのではないか。ただ、お互いに痛みがわかる。上流は下流の痛みがわかる、下流は上流の痛みがわかる。あるときにはお金で済むという問題もありますが、運命共同体としての共通理念を持つことが大事だと思いまして、これを提案したわけでございます。
この理念に基づいてですが、いろいろご意見もあり、なかなか承認できないところもあると思います。上下流の治水安全度について、まず、下流のこの１０ｍも高い堤防で守っているところと、上流とでは、安全度に差異がつくのは当然ではないかというご意見が大半だったと思います。
明治２９年の洪水については、そういう経験があったということでありますし、それに対して何ら処方せんがないというのはいかがかと思います。前回、私は超過洪水的な考え方でととっさに申し上げたわけでありますが、少なくとも破堤はさせない、それから、そのための計画を新たにつくって堤防を高くすることはしない、あるいは、常時水位を下げることもしない。その前提で、破堤はさせないが、場所場所に応じて浸水対策を考える。大津市内は氾濫させないようにするが、周辺農地はある程度許容するという意味で、超過洪水対策という言い方をいたしました。もちろん、下流が流せるときはどんどん琵琶湖から流していただいて結構なんです。明治２９年洪水がどういう状況だったのかよくわかりませんが、異常洪水で下流も大変だったすれば、そのときは下流に負担を与えないようにという積もりで申し上げたものでございます。
自然環境と水利用、自然環境の利用等については、皆さんから議論が出ました。最近、水利用もいろいろ変化しているとすれば、できるだけ環境的な立場で回復することは大変大事だと思います。この辺については、私は共通理念が得られたと思いますが、瀬田の洗堰の全閉操作については、過去の都市計画等も考えるべきだというご意見がありました。それから、狭窄部については、当然ながら府県民の顔を見れば、そんなに容易には納得できがたいと思います。
そこで、それぞれポンプをとめた場合、あるいは狭窄部の問題等について、どのような状況になるのか。ひとつ水害時の被害の想定、あるいは実質の被害のあった状況等を事務局で調べていただきながら、次回、できるだけ認識を共通にする努力をお願いしたいと思います。それを宿題とすることにいたしますが、今まで私がお聞きした中で、大分答弁もれがありますので、事務局が補足することがあったらお願いいたします。
（事務局） まず１点、○○委員から、水位低下の抑制の話で、これまでの利用推進といいますか、運用を変えるのかというご質問がございました。これにつきましては、琵琶湖の水位変動パターンの変化というお話を何度かいたしておりますけれども、琵琶湖本来の季節的な水位変動パターンが変化していると。一番ポイントになりますのは、コイ、フナ類の産卵期の５月から７月ぐらいにかけて急激に水位を低下させるとか、本来、梅雨期には水位が上がっていたところ、やはりまだ下げているとういうことがありますので、そういったところについて水位低下の抑制をすることを考えております。全面的に何か運用をばさっと変えるとか、そういうことを考えているわけではないことをご説明させていただきたいと思います。
たくさんご指摘がありましてあれなんですけれども、○○委員さんから、宇治川の話がありまして、全閉解消に向けてどういう対応策が必要かというお話がございましたけれども、これについては、鹿跳渓谷の開削とか、宇治川の塔の島周辺の掘削だとか、天ヶ瀬再開発だとか、大同川ダムだとか、いずれについてもメニューとしては必要なものだと考えておりますけれども、具体的に個別施設の整備順序につきましては、河川整備計画の策定段階において議論させていただきたいと思っております。
それから、２９年の洪水について、超過洪水対応というお話につきましては、先ほど委員長からお話がございました。ただ、超過洪水という言葉自体が若干誤解を呼びやすいところがありまして、計画の範囲内なのか外なのかというところが非常にわかりにくいところがありますので、この辺については今後、基本方針をつくっていく中で工夫させていただきたいと思っております。
それから、河川敷の利用の話が○○委員からございましたけれども、調和のとれたということでありますし、対立の構図ではなくて折り合いをつけてということが重要なポイントではないかなと思っております。
それから、洗堰の全閉をすると出戻りがあるんじゃないかということでございましたけれども、全閉解消に伴う流出量の増分については、下流の治水施設の整備により対応するということで、基本的には手戻りのないようにやっていきたいと考えてございます。
それから、○○委員からも、猪名川の狭窄部のお話がございましたけれども、これにつきましても、銀橋付近の開削だとか、余野川ダムだとか、いずれについても必要だという認識でございますけれども、優先順位につきましては今後整備計画の策定の中でご議論させていただきたいと思っております。
また、○○委員から、異常渇水対策のお話もございましたけれども、こういったものにつきましても、ハード・ソフト両面にわたる対策、これらにつきまして皆様と検討していきたいと考えてございます。
それから、○○委員から、狭窄部の特性をしっかり押さえろという話と、環境面で土砂管理の問題をおろそかにしないようにというお話がございまして、いずれも今後、基本方針を検討していく中でも、しっかりその辺をフォローしていきたいと思っておりますし、この淀川におきましては重要な課題だと認識しておりますので、今後ともご指導いただければと思っております。
ちょっとまだ取り残したところがあるかもしれませんけれども、お願いいたします。
（委員長） では、議事録を調べて、説明の漏れた分については次回なりに提出をお願いしたいと思います。
全閉操作の問題については、今、事務局が話したとおりのようでございますが、事務的によく説明していただいて、もしご理解いただけるなら、全閉操作取りやめということを大前提にしたいと思いますが、疑問のあったところには事務的に説明をしていただきたいと思います。
それで、甚大な被害のおそれのあるリスクの分担については、共通認識を得る意味で、次回、資料を事務局に提出していただきたい。その他、各委員から貴重なご意見をいただきました。各知事さん方、何かこの辺をもう一度ということはございますでしょうか。
（委員) お時間のないところ、ありがとうございます。一言だけ、この資料３で示していただいた基本理念（案）の１行目でございますけれども、確認ですが、「淀川水系においては、流域の責任ある主体である国と流域内の２府４県が」とありますが、この「流域の責任ある主体である」は、国だけにかかるわけではなく、流域内の２府４県がと全体にかかるものと理解させていただいてよろしいかどうか、改めてここで確認をさせていただきます。
（委員長） そのつもりでございます。したがいまして、有識者の会議でございますが、２府４県の知事さんの意見は大変重く受け止めているので、ぜひ最後はまとめるようにご協力をいただきたいという意味がこもっておりますので、よろしくお願いいたします。
それでは、ほかの知事さん方もよろしゅうございますか。次回へ向けて、共通認識を得る努力をしたいということでございます。
各委員には、本議題につきまして貴重なご意見をいただきましてありがとうございました。次回は、本日の各委員のご意見を踏まえ、具体的な内容について審議していただくことになりますか、本日配付された資料も含め、お気づきの点がありましたら、次回以降の議論にも反映できるよう、あらかじめ事務局までご連絡くださいますようお願いいたします。
最後に、本日の議事録につきましては、内容について発言者の氏名を除いたものとし、各委員のご確認を得た後、国土交通省大臣官房広報課及びインターネットにおいて一般に公開することとします。
本日の議題は以上でございます。
３．閉 会
（事務局） 本日は、ご審議どうもありがとうございました。次回の本委員会は、後日、改めてご連絡させていただきます。お手元の資料につきましてはお持ち帰りいただいても結構でございますが、郵送ご希望の方には後日郵送させていただきますので、そのまま席にお残しいただければ結構です。
本日はどうもありがとうございました。
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