「国土レポート２０００」
平成１２年６月
国土庁計画・調整局
「国土レポート２０００」のテーマと構成
今回の「国土レポート２０００」は、国土庁としては最後のものであり、また、本年が国土総合開発法（昭和25年制定）の50周年に当たるとともに、今世紀最後の年であることも踏まえ、テーマを、
国土づくり50年のあゆみと21世紀への展望
に設定。これまでの国土政策の成果等をデータに基づき客観的に把握、分析。
構成は以下のとおり。
第２章 地方中枢・中核都市圏の成長と地方中小都市の活力の低下
【参考】 過去の国土レポートにおけるテーマ
'90 国土づくりのあゆみ
'91 地方都市の活力と交流の活発化
'92／93 首都と国土
'94 個性的で活力ある地域社会のための社会資本の整備
'95 新たな交流圏の形成に向けて
'96 国土構造の変遷と新たな国土軸の形成に向けて
１．一極一軸型国土構造の形成
・高度成長期前半：三大都市圏への人口、産業等の集中による一軸構造の強化
・1970年代：人口の社会移動の沈静化、工業の地方分散の進展
・1980年代：人口及び工業以外の産業関連諸機能の面での東京一極集中
・1980年代末以降：上記の東京一極集中に変化の兆し
（ただし、人口については最近、東京圏への純転入が増加）
＜図表２ 工業出荷額の地域別シェアの推移（全国＝100％）＞
＜図表３ 産業関連諸機能の地域別シェアの推移（全国＝100％）＞
２．60年代までの三大都市圏への人口の集中と70年代における沈静化
70年頃までは、工業化の進展の地域差を反映して一人当たり所得の地域間格差が大きく、このことが高い収入と良好な雇用機会を求める新規学卒者の就業地、居住地選択に影響を与えたことが主因となって三大都市圏に人口が集中。
70年代前半には所得格差が縮小に向かい、それに応じて人口移動も沈静化。
＜図表４ 地域間所得格差と三大都市圏における人口の転入超過数の推移＞
３．80年代の人口の東京一極集中とその後の沈静化
地域間所得格差による影響が小さくなる。サービス経済化の進展の地域差（東京圏で先行し、その後地方圏でも進展）が基調となり、バブル期の地価高騰とその後の下落、バブル後の労働需給の地域差などの複数の要因が影響。
＜図表５ 地方圏の転出超過率に関する要因分解（1975年をゼロとする）＞
４．一極一軸型国土構造の是正に向けて
ゆとりと自然とのふれあいや、美しく個性的な文化に満ちた生活へのニーズが高まると予想される。人々の居住地、就業地選択にこれらのニーズを結実させるためには、知的・創造的な経済活動が可能となる地域づくりを、地域自らの取組によって進めることが重要。
第２章 地方中枢・中核都市圏の成長と地方中小都市の活力の低下
１．国土における都市化の進展
産業構造が農業中心から工業、第三次産業に比重が移ったことに伴い、都市化が進展。ＤＩＤ（人口集中地区、都市化の指標としてよく用いられる）人口の総人口に占めるシェアは、1960年の44％から1995年には65％に増大。一方で、都市の外延的拡大に伴い、ＤＩＤ人口密度は低下。
＜図表６ ＤＩＤ（人口集中地区）の人口、面積、人口密度の推移＞
２．中枢・中核都市の成長
都市化の過程で、地方圏では、中枢都市（札幌、仙台、広島、福岡など）、中核都市（県庁所在市や人口が概ね30万人以上の都市）が相対的に高い成長。これらの都市では、業務管理、情報、金融、卸売といった産業関連諸機能が比較的高い集積。より規模の小さい市町村では、工業以外の諸機能の集積は低水準。
中枢・中核都市の成長の反面、中小都市や農山漁村の多くで、人口減少・高齢化により活力が低下（「県内一極集中」）。一方で、これらの地域は、個性豊かな街並みや文化、伝統芸能の継承、森林等の国土の保全、管理にとって重要。
３．都市成長のダイナミズム
都市がある程度の規模に達すると「規模の経済」「範囲の経済」が発揮され、自立的な成長メカニズムが生じることにより、中枢・中核都市が成長。このメカニズムは、交通基盤の整備に伴う人々や企業の行動圏域の拡大によっても生じる。その他、成長産業の立地や、行政機関の存在も都市の成長に影響。
４．今後の地方都市等の発展の方向
地方中小都市等の自立的発展のためには、周辺地域との連携、交流を深めることにより、これまでの中枢・中核都市にみられた「規模の経済」「範囲の経済」等の効果を周辺地域を含めたより広い圏域で実現することが重要。現在取組が進められている各地の「地域連携軸構想」の参加地域は、その規模からみて発展の潜在力を持つ。
また、中小都市と農山漁村等が、他の地域にはない魅力を生かし、地域内外との連携を深めて、都市的なサービスとゆとりある生活環境、豊かな自然をあわせて享受できる「多自然居住地域」を創造することが重要。
１．産業構造の変化と地域経済
1955年以降の三大都市圏と地方圏の経済成長率を比較すると、概ね以下のとおり。
1955～70年 70～73年 70年代後半 80年代
90年代
大都市＞地方 大都市＜地方 大都市≒地方 大都市＞地方 大都市＜地方
この背景としては、
・戦後一貫して製造業の動向が地域経済の発展に大きな影響。
特に、60年代前半までにまず既成大工業地帯を中心に進展した工業化が、高度成長期後半には、次第に地方圏へと波及。
・80年代以降は、サービス業が地域経済に与える影響が相対的に大。
・三大都市圏の成長率が地方圏を上回った時期には、三大都市圏の就業者数の伸びが大。地方圏が上回った時期には、両者の労働生産性格差が縮小。
（全産業合計でみた三大都市圏対地方圏の名目労働生産性格差は、1955年の1.63倍から、1995年には1.27倍に縮小。）
＜図表10 名目ＧＤＰ、労働生産性、就業者数の伸び率とその産業別寄与度＞
２．地域における工業化の進展
基礎素材型から加工組立型へとわが国製造業の主役が交替する中で、加工組立型製造業を中心に地方圏への工業の分散が進展。ただ、地方圏の中でも地域差がみられ、東京を中心とする概ね300㎞圏で加工組立型製造業の集積が進展。
工業の地方分散施策には、新産・工特等の施策も一定の効果。
３．地域におけるサービス経済化の進展
1980年代以降、サービス業の動向が地域経済に大きな影響。
特に、1980年代には、対事業所サービス業（情報サービス業、専門サービス業等）が高い成長を示し、かつ東京への一極集中を強化。
1990年代には、対事業所サービス業の東京一極集中に変化の兆しがみられるとともに、地方圏でも存立基盤を持つ社会サービス業（医療、福祉等）が成長。
４．バブルとその崩壊の地域経済への影響
バブルによる経済の「水膨れ」は大都市で大きく、したがって、バブル崩壊による景気の下降の程度も大都市で大。
５．今後の地域産業の展望
知識財産業を始めとする新規産業の創出、国際的に魅力ある企業立地環境の整備、地域に密着した産業の展開が大都市、地方を問わず重要。ベンチャー企業や社会サービス業、地域資源活用型産業などは、地方においても発展の可能性が大。
＜図表13 地域別開業率・廃業率の推移（民営・非農林水産業）＞
１．大都市の規模、活力と過密の弊害
東京圏は先進国では最大の人口規模であり、かつ、過去数十年間の人口増加は他の先進諸国の大都市よりも急速。この意味で、東京はアジア諸国の大都市と類似。また、わが国の人口の一極集中の程度は、米・英・仏よりも著しい。
関西圏はニューヨーク圏、名古屋圏はロンドン圏、パリ圏と同規模の人口。
わが国の大都市は、他の先進国の大都市に比べて、製造業の集積が大。特に、大都市における高度の基盤技術を持つ中小製造業集積は、わが国経済の牽引力。一方、事業立地環境や国際交流・取引機能の面では、諸外国に比べて魅力に欠ける面がある。
大都市では、職住の遠隔化による長時間通勤、交通混雑、公害、生活環境整備の遅れなどの過密問題が発生。これらは長期的には改善されている面が多いものの、なお課題は多い。
＜図表16 日・米・仏の大都市における従業者数の産業別構成比＞
２．過密解消の諸施策の展開
過密の弊害を解消するため、全国総合開発計画、大都市圏整備計画、工業（工場）等制限法、新産・工特法、多極法等により、規制、誘導等の施策や公共施設の整備等が進められ、一定の成果。今後は、「ピークロード料金」などの経済的手法の導入も重要。
３．大都市内における土地利用の実態
わが国の大都市は、土地の有効利用の観点から、様々な問題を抱えており、縁辺部における無秩序な土地利用の拡大、中心部における低未利用地の存在や老朽木造住宅の密集などがみられる。
その要因としては、「土地神話」、土地の高度利用へのインセンティブが小さいこと、「庭付き一戸建」志向の強さ、郊外における緩やかな土地利用規制、都心部における道路基盤の未整備や敷地規模の狭小さなどが指摘されている。また、バブル後の不良資産化した不動産が有効利用されない理由としては、過剰債務の存在による土地売却インセンティブの阻害、複雑な権利関係、不整形な土地の形状などが指摘されている。
今後、規制改革、定期借地・借家権制度の活用、不動産の証券化の活用等により、土地の有効利用を一層推進することが重要。
４．人口減少下の大都市
今後、人口減少によって過密が解消され、大都市の住民にもゆとりある生活環境が整備される可能性。一方で、大都市では維持・更新の必要な社会資本ストックが他の地域に比べて多量に存在し、これへの適切な対応が必要。
今後、ゆとりとうるおいのある大都市空間の創造と暮らしの安全・安心の確保、国境を越えた都市間競争に対応した大都市機能の発揮を目指す、大都市のリノベーションが必要。
１．国土の特徴
わが国の地形や気象条件は、固有の豊かな自然を育み、独自の文化や習俗を生み出す基盤となる一方、様々な自然災害を発生させる要因ともなっている。
わが国の可住地は国土の四分の一強にすぎず、戦後の都市化の進展はこの限られた可住地において、森林や農用地等を宅地等に転換することで実現。
２．国土の自然環境の変化、喪失と持続可能な発展
戦後の経済発展は、以下のような面で自然環境を変化、喪失させてきた。これらの問題は、改善がみられる分野もあるものの、現在でも重要な課題。
・天然林から人工林への転換、薪炭林等の二次林の減少と管理水準の低下
・農用地の宅地等への転換
・都市近郊の身近な自然の喪失、農薬等による野生生物の減少
・海岸線の人工化、埋め立て等による自然海岸や干潟の減少
・モータリゼーションに伴う道路建設等による生態系等への影響
・大気汚染、水質汚濁、騒音、振動等の公害の発生 など
また、最近の環境問題は、廃棄物処理や地球環境問題にみられるように、大量生産・大量消費・大量廃棄型の日常生活や産業活動を行う全ての主体が環境負荷の発生原因であり、かつ被害者であるという構図。したがって、多くの主体の取組により、持続可能な発展に向けて対応すべき。
森林、農用地は、国土保全等の多面的機能の発揮が期待される一方、林業、農業就業者や地方中小都市、農山漁村における人口減少・高齢化等により管理水準が低下。森林、農用地は、将来の世代にとっても利用可能な形で継承すべき国民的資産、資源であり、その保全、管理に当たって、適切かつ十分な機能の発揮に向けて、国民的参加により進めていくことが重要。
３．自然災害と国土の安全性
戦後、1950年代までは、自然災害による死者・行方不明者はほぼ毎年千人超であったが、1960年代以降は、年間百～二百人程度に減少。これは、大規模な自然災害の発生がみられなかったことにもよるが、治山、治水、海岸事業等の国土保全事業の実施、防災関連諸制度の整備等による防災体制の充実等によるところも大。しかし、近年には、阪神・淡路大震災等の大規模災害も発生しており、国土の安全性向上に向けて一層の努力が必要。
また、都市化の進展は、災害発生時の被害人口や経済的損失を増大させるとともに、災害に脆弱な地域への都市域の拡大が被害ポテンシャルを高めることにつながり、この点についても対応が必要。
戦後の国土の利用、開発は、豊かさ実現や安全確保、自然の改変・喪失に対して大きな影響を及ぼしてきたことを念頭に置いて、今後の施策を進めていくことが必要。
１．世帯構造、住宅事情等の変化
戦後の世帯構造の変化の特徴は以下の通り。
・サラリーマン世帯の増加による職・住の分離、地域社会の変容
・核家族化と単独世帯の増加による世帯規模の縮小
・高齢者のみの世帯の大幅な増加
→2020年には一層増加し、４～５世帯に1世帯が高齢者のみの世帯
住宅事情は質、量ともに改善したが、大都市圏を中心に「遠・高・狭・危」と呼ばれるように、依然改善すべき点は多い。共同住宅は急激に増加、近い将来に大量に建替え時期を迎え、共同住宅ストックの円滑な更新が重要な課題。
２．生活環境整備の進展
生活環境の面では、施設等の整備水準は相当向上。地域間格差はかなりの分野で縮小し、見方によっては地方の整備水準が大都市を上回る分野も存在。
今後の生活環境整備に当たっては、利用者へのサービス提供の視点、地域全体の環境保全・向上の視点、広域的な連携による施設整備と相互活用、民営化やＰＦＩの積極的活用が重要。
３．消費生活の充実
耐久消費財普及の面では、大都市、地方の差なく、暮らしの豊かさを実現。
民間営利サービスについては、人口当たりでは、地方でも大都市とほとんどかわりなく供給されている。このことからみても、生活関連施設やサービスの提供において、民営化やＰＦＩを活用することが重要。
＜図表38 娯楽業（映画館、映画・ビデオ制作業除く）事業所数の推移＞
４．多様で個性ある地域づくりに向けて
近代化の過程で、地域の画一化が進み、各地域の個性、文化と生活様式の多様性が失われつつあることは否定できない。
今後は、個性豊かな地域からなる国土が全体として多様性を持つ、美しく風格ある国土、世界に誇りうる魅力ある国土を形成することが重要。
１．国土基盤整備の長期的推移
・高度成長期前半（1950年代半ば頃～1960年代半ば頃）
産業基盤重視と地域的な集中投資
・高度成長期後半（1960年代半ば頃～第一次石油危機）
全国的な交通通信基盤の新ネットワークの重視
・安定成長期（第一次石油危機後～バブル前）
生活環境整備の重視
・バブル期以降
交通、情報通信体系と生活関連分野の重視
＜図表39 主な公的国土基盤ストックの分野別割合の推移（実質）＞
＜図表40 公的固定資本形成の三大都市圏シェアの推移（実質）＞
２．国土の骨格を形成する国土基盤の整備
高速道路、新幹線、空港、港湾等について、これまで着実に整備が進展。いずれをみても、長期的には利用量の伸びは基盤整備の伸びと概ね同程度か、上回って推移。
国内交通体系整備による効果としての「交流機会」を表す指標である、「1日交流可能人口比率」（片道で概ね3時間以内で到達できる範囲内に住む人口の全国人口に対する比率）や、大都市・地方中枢都市への2時間圏内人口の全国人口に対する比率等をみると、いずれも着実に上昇。
一方、「交流機会」の改善が実際の地域活性化にどのように貢献したかをみると、交通基盤整備がなされれば人口や経済の伸びが高くなるという関係はわずかながら窺えるものの、さほど明確ではない。このことは、整備された基盤を各地域が必ずしも有効に活用していない可能性を示唆。
情報通信体系についてもインフラ整備が進展。高度情報通信分野の国際比較をみると、パソコン保有率、インターネット加入率では欧米よりも低水準であり、電子商取引も米国より普及が相当遅れている。一方、携帯電話加入率は米、英、独よりも高水準。
＜図表43 全国１日交通圏の形成（１日交流可能人口比率の推移）＞
＜図表44 大都市、地方中枢都市への２時間圏人口割合の推移＞
３．国土基盤整備の今後の課題
21世紀に向けた国土基盤投資の課題として、以下の点が挙げられる。
・国際的にも魅力ある国土を創造するための国土基盤
企業立地面での魅力、海外からの研究者や留学生にとっての魅力、居住空間や都市空間の魅力の向上等が重要
・「施設整備」から「サービスの提供」へ
利用者の視点に立って以下の施策を充実
ＩＴＳ（高度道路交通システム）等情報通信関連技術の活用、パーク・アンド・ライド（駅まで車で行き、そこから公共交通機関に乗る方式）など地域と一体になった取組、広域的な連携による交通需要等の集約への取組
・財政制約、投資余力減少への対応
現時点における先進諸国中最悪の財政赤字や将来の投資余力の低下に対応して、重点的、効率的な投資が重要
・維持・更新需要の増大への対応
「公共投資基本計画」の計画期間後の公共投資の伸びが年平均実質で０～１％なら、長期的には新規ストックの形成に充当される分が実質額では減少する可能性
＜図表47 公的固定資本形成に占める維持更新費の推移（試算値）（実質）＞
三大都市圏を中心とする太平洋ベルト地帯への一軸構造から東京一極集中へとつながってきた現在の国土構造はなお堅固。
こうした国土構造を「21世紀の国土のグランドデザイン」で示した長期構想である4つの国土軸からなる多軸型国土構造へと転換させていくことが21世紀の国土政策の重要課題。その実現のためには、
１．太平洋ベルト地帯から離れた地域を、21世紀文明の創造を目指す地域と位置づけ、暮らしのゆとりや自然の豊かさを求める人々の志向を顕在化させる。
現在なお色濃く残されている、地域の歴史と文化を物語る街並みや風景、個性豊かな生活文化や伝統芸能など、大都市に比べて優位な面を大事にし、継承、発展させる。
経済的な面でも、進歩が著しい情報技術等を活用したベンチャー企業や、医療・福祉・健康関連産業、環境関連産業など、今後の成長産業を、地方でも創意工夫、知恵の発揮により、展開していくことが重要。
２．大都市においては、依然過密に伴う諸問題を抱えており、人間性の回復を重視した安全でうるおいのある豊かな生活空間を再生する。
あわせて、今後ともわが国の発展に積極的に貢献するため、「ものづくり」の面など、わが国の比較優位性を維持・強化するとともに、欧米諸国や発展著しい近隣アジア諸国との競争に伍していくため、国際交流・取引機能等の面での競争力の強化を図る。
３．大都市、地方を問わず、広域的な連携による地域づくりを進める。特に、国際交流や産業振興などの面で、「規模の経済」「範囲の経済」等の発揮による地域の発展を図るため、これまで以上に広域的な連携による取組を進める。また、施設整備に際しても、広域的な連携による効率的な整備と既存ストックの有効利用を進める。
４．豊かで安全なくらしの実現に向けたこれまでの国土の開発、利用の過程で、結果として、自然の改変、喪失を招いたことを踏まえ、国土の持続可能な発展をこれまで以上に重視することが重要。
特に、森林や農用地を含む国土の自然環境については、現在の世代のみならず、将来世代にとっても利用可能な形で継承していくべき貴重な国民的資産であり、これらの保全、管理に当たっては、国民的参加により進めていく。
５．国土づくり、地域づくりを支える国土基盤については、現下の厳しい財政事情や長期的な投資余力の減少、維持・更新費の増大等を考えれば、これまで以上に重点的・効率的・効果的な投資が極めて重要。あわせて、将来の発展のための次世代に向けた投資を進めていくことが必要。
この場合、投資の必要性等についての客観的な評価の実施と、これを含めた情報公開、住民の意向の十分な反映等が重要。
