第2節 国土交通省の総力対応 

5 被災地の復興に向けた課題

 東日本大震災による広範囲にわたる被災地においては、大津波によるまちの壊滅的な被害、地盤沈下や海岸堤防等の損壊による二次的な災害の危険性、さらには原発事故の影響等から、一言で「被災地」とくくれない、様々に異なる状況が生じており、復旧・復興の取組状況も大きく異なっている。特に、原発事故の影響により長期にわたる避難生活を余儀なくされている地域においては、今も未曾有の複合災害が継続している状況にあることから、一日も早い原発事故の収束とふるさとへの帰郷が何よりも求められており、被災地の復興に向けた動きへの大きな障害に直面している。

 一方で、震災から1ヶ月後の4月11日には、岩手県から「東日本大震災津波からの復興に向けた基本方針」が、宮城県から「宮城県震災復興基本方針(素案)〜宮城・東北・日本の絆・再生からさらなる発展へ〜」が、それぞれ発表された。また、福島県においても復興ビジョン・復興計画の策定に着手するなど、地域の実情に応じ、復興に向けた歩みも始まった。
 同日には、政府においても東日本大震災復興構想会議が設置され、被災地の復興に向けた検討が進められるところとなった。

 その後、被災地においては、岩手県において、「岩手県東日本大震災津波復興計画」として、「復興基本計画 〜いのちを守り 海と大地と共に生きる ふるさと岩手・三陸の創造に向けて〜」及び「復興実施計画(第1期)」が策定された。宮城県では、「宮城県震災復興計画 〜宮城・東北・日本の絆・再生からさらなる発展へ〜」の第1次案及び第2次案が公表され、9月を目途に復興計画が策定される予定となっている。福島県においても、「福島県復興ビジョン」が策定され、具体的な取組みや主要な事業を記載する「復興計画」の策定が進められている。
 また、被災市町村においても、それぞれの実情に応じ状況は異なるものの、復興計画等の策定に向けた動きが進められている。

 政府の東日本大震災復興構想会議においては、5月10日に「復興構想7原則」が発表され、6月25日には「復興への提言〜悲惨のなかの希望〜」が取りまとめられた。また、東日本大震災復興基本法の制定を受け、政府の東日本大震災復興対策本部が設置され、7月29日には「東日本大震災からの復興の基本方針」が策定された。

 こうした検討とあわせ、国土交通省においても、応急対応、応急復旧から本格的な復旧・復興に向けて、被災地を支えていくための取組みについて検討を重ね、6月14日には、「国土交通省における東日本大震災の復旧・復興に向けた対応」を公表した。この中では、1)被災者の生活再建と安定、2)新たな発想による復興まちづくり、3)地域産業・経済の再生とそれを支える都市・交通基盤、4)災害に強い国土構造への再構築といった4つの柱について、被災地が直面する課題に応じた施策を総合的に展開していく方針を示している。
 これは、多くの被災地方自治体から、津波災害に強い安全なまちづくりのあり方やインフラの整備など、今後の復旧・復興の進め方について、国の考え方を早急に示してほしいとの要望も踏まえ、地域主体のまちづくりのビジョンづくりに資する復興まちづくりのあり方や、地域の産業や経済の再生を支える都市・交通インフラの復旧や整備等の方向性等について考え方を示したものである。
 さらに、6月24日には、東日本大震災からの復興に関する国土交通省の施策の円滑かつ迅速な推進等を図るため、国土交通大臣を本部長とする国土交通省東日本大震災復興対策本部を設置し、政府全体の復興に向けた支援と一体となって取り組んでいくこととしている。

 特に、今般の未曾有の津波災害の教訓を踏まえ、従来のハード対策のみでは大津波から守りきれない地域への対策が必要となっていることから、地域ごとの特性を踏まえ、ハード・ソフトの施策を組み合わせた「多重防御」による「津波防災まちづくり」を推進するための制度を創設することとしており、被災地の各県や市町村の復興ビジョンに向けた検討が本格化するのとあわせて、津波に強いまちづくりを推進するための制度的な枠組みを構築していくこととしている。
 その一貫として、7月6日には、国土交通省社会資本整備審議会・交通政策審議会交通体系分科会に設置されている計画部会において、「津波防災まちづくりの考え方」が緊急提言された。この中では、今回のような大規模な津波災害を想定して、なんとしても人命を守るという考え方で、新たな発想により、まちづくりと一体となって、ハード・ソフト施策を適切に組み合わせ、また、迅速かつ安全な避難の確保を図るなど、津波防災・減災についての考え方が整理されるとともに、具体的な検討課題として、国の役割、災害情報の共有や相互意思疎通、具体的な避難計画の策定、土地利用・建築構造規制、津波防災のための施設の整備、早期の復旧・復興を図るための制度、津波防災まちづくりを計画的、総合的に推進するための仕組み等について提言がなされた。

 今後様々な復興に向けたビジョンや提言等の具体化により、一日も早い被災者の生活再建と被災地の復興を進めていくためには、国土交通省においても、まちづくりや産業復興、それらを支えるインフラ、交通、住宅等の分野で果たすべき役割は極めて大きい。様々な場で示されてきた課題とともに、被災地を取り巻く状況を踏まえつつ、被災地とともに取組みを進めていく。

(被災地を取り巻く社会経済状況)
 今般の大震災の被災地域、特に、大津波により壊滅的な被害を受けた沿岸部の地域は、全国の地方部同様、深刻化する地域の疲弊に直面していた。被災地の中には、65歳以上の高齢者の人口比率が3割を超え、人口がこの5年間で5%以上も減少するような地域も多くみられる。こうした人口減少、少子高齢化といった地域社会の構造的な変化が進む中、地域に活力をもたらす人、モノ、資金が集まらない、循環しない、流出してしまう状況に、大震災の被害が追い打ちをかけてしまった。
 被災市町村を人口規模別にみると、小規模な市町村ほど、農林水産業や製造業等の割合が高い一方で、高齢化率も高く、市町村の財政力指数が低い傾向となっている。
 こうした被災地を取り巻く状況を踏まえると、被災地の復興を図る上では、新たな活力の再生・創出を目指した地域づくりを進めていく必要がある。そのためには、被災者の雇用が確保されることを最優先に、地域の特徴ある資源を再生・活用し、農林水産業やものづくり産業、観光業等の産業復興を果たせるよう、地域独自の復興戦略を支えていく必要がある。
 
図表81 東日本大震災の被災地における高齢化と人口減少の状況
図表81 東日本大震災の被災地における高齢化と人口減少の状況
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図表82 被災市町村の人口規模別の産業構造、高齢化率、財政力指数の状況
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(コミュニティの維持・再生を図る安全・安心なまちづくり)
 被災したまちの復興に当たっては、地域ごとに被害の様相が大きく異なることを踏まえつつ、余震や津波を含めた二次的な災害や原発事故の影響に脅かされる地域の安全を最大限確保しながら、地域が主体となったまちづくりが進められる必要がある。阪神・淡路大震災など過去の大災害からの復興過程においても、旧来のコミュニティの分断による被災者の孤立が大きな問題とされてきたが、東日本大震災の被災地においては阪神・淡路大震災時よりも更に高齢化が進んでいることを踏まえ、そうした分断を極力回避できるよう、コミュニティの維持・再生を図る取組みに最大限配慮していく必要がある。

 とりわけ、今般の甚大な津波被害を教訓に、津波災害に強いまちづくりを推進する政策を総動員していくことが求められる。また、特に津波による甚大な被害を受け、その復興のため新たに一体的なまちづくりが必要な地域においては、都市計画を始めとする既存の土地利用に関する制度が大きな制約とならないよう、土地利用再編に関する特別の対応を図る必要がある。

 また、被災地の復興を支えるためには、地域・まちの安全・安心を支えるインフラの一日も早い復旧を図ることはもとより、地域の足を支える公共交通の再生を含め、地域ごとの復興まちづくりと連動した交通ネットワークの再構築を図る必要がある。

 さらに、仮設住宅等の早急な提供と併せて、被災者の恒久的な住宅の確保を図っていくことは、被災者の安心な暮らしへの第一歩となる。その際には、地域の被災状況に応じた安全な居住環境の確保に配慮するとともに、一層の高齢化が見込まれる中、被災高齢者が安心して暮らせる住宅の確保に十分な目配りをする必要がある。

 今後、様々な復興まちづくりの知恵と工夫が結集されていくことが求められるが、甚大な被害規模と厳しい財政状況を踏まえると、公共投資のみならず、民間投資も含め、官民連携した取組みが必要となる。このため、長期にわたる復興まちづくり等のプロジェクトの企画や実施、運営の各段階にわたり、民間の知恵と資金を活用するPPP(官民連携)/PFIの活用を一層推進する必要がある。また、コミュニティの維持・再生等のソフト施策を効果的に実施するため、地方自治体とも連携して取り組む地元企業、地縁組織、NPO等の多様な主体の活動を支援していくことが求められる。

(「国土交通省における東日本大震災の復旧・復興に向けた対応」等の着実な実施)
 こうした課題を踏まえつつ、「国土交通省における東日本大震災の復旧・復興に向けた対応」において、具体的な施策の方向性を示しており、政府の「東日本大震災からの復興の基本方針」にもその考え方が活かされている。
 第一に、急ぐ生活再建と時間がかかるまちづくりとの調和を図りつつ、「被災者の生活再建と安定」を進めることとし、安全・安心な住まいの確保を図るため、宅地造成、低廉な家賃の住宅の供給、公共施設整備等を総合的に支援していくほか、高齢者や地域コミュニティに配慮した住まいの確保やまちづくり、災害復興住宅融資の金利引下げや既往貸付者の負担軽減等による住宅の自立再建の支援等を進めていくこととしている。また、大規模盛土造成地が崩れた地区や液状化被害が生じた地区について、所有者個人の支援策の拡充措置の周知・適用や都市インフラを含めた再度災害防止対策を推進することとしている。さらに、被災した鉄道網の復旧・復興とともに、バス、離島航路等の被災地の公共交通の確保維持等を図ることとしている。

 第二に、「新たな発想による復興まちづくり」として、ハード・ソフトの施策を総合した安全・安心なまちづくりを進めることとしている。このため、「逃げる」ことを前提とした地域づくりを基本に、従来からの「一線防御」から「多重防御」への発想の転換を図る「津波防災まちづくり」を推進するための制度を創設することとし、その具体的な推進方策について検討を進めている。また、縦割りを排した市街地と農地の一体的な土地利用調整と事業実施を進めるため、既存の土地利用計画の効力の停止や許認可手続き等を円滑・迅速に行うワンストップ化の仕組みや、所有者の所在が不明な土地の取扱い等について検討を進めている。さらに、復興まちづくりへの支援として、人材面、技術面、情報面で支援するとともに、PPP(官民連携)等の取組みを推進することとしている。

 第三に、東北地方における産業再生が日本経済再生・国際競争力確保に直結するとの考えの下、「地域の産業・経済の再生とそれを支える都市・交通基盤」として、都市・交通基盤の早期復旧を図るとともに、水産業復興に不可欠な造船業の早期復旧・復興の支援、トラックや営業倉庫、建設、自動車整備等の被災した国土交通省所管事業の早期再生の支援等を進めていくこととしている。また、三陸沿岸道路等被災地域の再生に必要な復興道路・復興支援道路の緊急整備、地震や津波に強い港湾整備等を進めていくほか、国内外の旅行需要の回復等の観光振興策の積極的な展開を図ることとしている。

 第四に、「災害に強い国土構造への再構築」として、被災地の復旧・復興のみならず、今後発生すると想定される巨大地震を念頭においた取組みを進めることとしており、災害への対応力を高めた国土基盤の整備や、国土全体、地域全体として災害に強いしなやかな国土の形成、広域的観点からの国土政策の検討を進めることとしている。


注 国土交通大臣の指示により3月30日に国土交通副大臣を座長とする「国土交通省被災地の復旧・復興に関する検討会議」が設置され、計8回に及ぶ会議や学会関係者のヒアリング等を実施した。


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