第１節でみたように、国鉄の経営は悪化の一途をたどっていく一方、国及び国鉄による４次にわたる国鉄再建対策も国鉄の経営状況を抜本的に改善するものではなかった。このため、国鉄は経営形態を含めた抜本的な改革を迫られることとなった。このような状況の中で、国の行財政改革について審議していた第２次臨時行政調査会（以下「臨調」という。）は、国鉄の分割・民営化を打ち出し、さらに、これを受けて設置された国鉄再建監理委員会は、国鉄の分割・民営化を柱とする「国鉄改革に関する意見」をまとめ、政府はこれを受けて国鉄改革を実施することとなった。