ドイツは１９９０年に統一されたが、統一前の旧東西ドイツには、ドイツ帝国鉄道（ＤＲ：東ドイツ国鉄）、ドイツ連邦鉄道（ＤＢ：西ドイツ国鉄）が存在していた。ＤＲに関しては、旧東独時代は自動車の入手困難さ、計画経済体制下での一定の鉄道需要の保証等の事情から鉄道依存度が高かったものの、ドイツ統一による自由経済体制への移行に伴い、自動車との競争にさらされることとなり、これにコストの急騰などの要因も加わって、急速に業績は悪化した。１９９１年には旅客、貨物ともに輸送量は１９９０年に比べほぼ半減し、４３億マルク（約３，１８２億円：１マルク＝約７４円で換算（平成８年９月末現在）。以下同じ。）の欠損を計上していた。また、ＤＢに関しても、１９７０年から１９９０年までの２０年間で旅客輸送シェアについては８．４％が６．２％に、貨物輸送シェアについては３９．９％が２４．７％ヘそれぞれ低下するなど輸送実績が低迷を続けたため、１９７３年以降の西ドイツ政府によるＤＢに対する利子補給措置にもかかわらず、累積債務額は１３５億マルク（約９，９９０億円）から４４０億マルク（約３．３兆円）に増加していった。
以上のように、ＤＢ及びＤＲの債務については、さらに１９９４年に約７００億マルク（約５．２兆円）と見込まれた債務がその後１０年間に少なくとも約３，８００億マルク（約２８兆円）に達する見込みであったことから、将来的に鉄道が交通機関として再生を遂げ、連邦財政の危機を回避させるという背景の下に、１９９４年、過去債務についての抜本的な処理を含む国鉄改革が実施されることとなった。