平成11年7月15日(木曜日)14時0分〜16時0分
中央合同庁舎5号館別館共用第23会議室
石原部会長、野崎部会長代理、石井(威望)、下河辺、中村(英夫)、溝上、宮島、各委員(7名)
池淵、井田、井手、黒川、戸所、森地各専門委員(6名)
宮沢社会総合開発研究所理事長
古川内閣官房副長官(事務局長)、久保田国土庁長官官房長、板倉国土庁大都市圏整備局長(事務局次長)、他
環境負荷に係る検討、国土構造に係る検討、総合評価について等
環境負荷に係る検討結果、国土構造に係る検討結果について、説明が行われた。
検討は、4つの手順で行った。
第1は、特別な環境負荷削減方策を導入しない場合の新都市から発生する主要な環境負荷の規模推定、第2に、先進的な環境負荷削減方策を導入した場合の環境負荷の削減可能性の試算、第3は、調査対象地域の立地条件の違いによる環境負荷の地域差、最後に、これらを踏まえた環境負荷の観点から新都市づくりに対する提言を行っている。
まず、特別な環境負荷削減の方策を導入しない場合に、新都市と同様の規模の都市から生じる主要な環境負荷量を推計した。地域レベルの環境負荷として、排水による環境負荷、水質汚濁、地域NOX、廃棄物の埋立て処分量を、広域レベルの環境負荷として、CO2、広域NOX、一次エネルギーを検討の対象にし、第1段階の約10万人、2,000ヘクタール規模の場合と、約60万人、9,000ヘクタールの場合の2つで検討を行っている。
次に、この標準ケースを基に、現在の技術レベルで可能な各種の環境負荷削減方策を積極的に導入した場合、どの程度の削減効果が見込まれるかを推定した。
排水負荷は節水機器の導入、排水の再利用により、32%の削減が見込まれる。水質汚濁負荷についても66%の削減が見込める。地域NOXは自動車排ガス軽減施策を導入することで、かなり大きな削減が見込める。また、埋立て処分量も、リサイクルの徹底導入や焼却処理、コンポスト化によって、94%の削減が行われるという結果を得た。広域レベルの環境負荷もその削減効果が数値として示された。なお、結果はいずれも技術的な可能性を示したもので、コストの点あるいは制度面でのいろいろな問題は今後課題として残るものと思われる。
次に、環境負荷に関する地域差を3つのタイプで試算した。
タイプ I は、立地の特性によって発生する環境負荷量の差で、気温による冷暖房関連の負荷量及び水道水温の違いによる給湯負荷量の差を検討した。
タイプ II は、同程度の環境負荷が生じる場合、立地の違いにより地域が受ける影響の差で、排水が河川流量や水質に与える影響及び大気汚染物質が大気環境与える影響を検討している。
タイプ III は、環境負荷削減方策の導入しやすさ等の差で、太陽光発電、風力発電、自転車の導入の適地について検討した。
気温による冷暖房関連の負荷発生量の差は、各地域の気温のデータ等を使って試算した。一次エネルギー消費量として比べると、最小の静岡と最大の福島の差が1.29倍である。
水道水温による給湯関連の負荷量については、一次エネルギー消費量としては最小の愛知と最大の宮城の差は1.1倍という結果である。
これらに、照明等の電力や交通等による環境負荷も合わせ、新都市全体における環境負荷発生量を示した。照明等電力は、地域によって気候等の違いにより差があるのではないかという議論も検討会であったが、それを定量化出来る方策がないため、差はないと仮定した。交通も広域レベルでの検討が困難なために全部の地域で同量とした。そのため、冷暖房等の項目によって差があっても、全エネルギー量で比較すると、地域差は相対的に小さくなる。
また、一次エネルギー消費量の削減の施策が導入されていくと、地域の差はさらに小さくなるとも考えられる。
排水の水系への影響の地域差は、放流先の河川流量、水質への影響及び流出先が閉鎖性の水域であるかどうかによって検討した。非常に大きな流量への影響が考えられるのが、三重県の鈴鹿川、滋賀県の野洲川の2つであるが、例えば、都市化で流量が減っている河川では、適度な流量増が水量の保全にとっては好ましい面もある。
水質への影響は、現在、環境基準を達成していない宮城県の阿武隈大橋の地点以外は、現在の排水処理技術レベルの範囲の高度の処理を導入すると、環境基準は達成可能と判断された。
ここでは、新都市からの排水を1か所の下水処理場で処理・放流すると仮定しているが、実際には、複数の地点で分散型の処理をすることも考えられ、また、自然浄化作用等も期待出来るため、環境基準を達成することは比較的簡易な方策でも可能と推測した。
閉鎖性水域への影響は、栄養塩類などの現状の流入負荷量が小さい水域ほど新都市の影響が大きいと考えられ、そのような観点では、一番影響の大きいと思われるのが浜名湖、次いで霞ヶ浦、琵琶湖、伊勢湾となる。
大気汚染物質の大気環境への影響は、対象地域の中での相対的な位置関係を示したもので、全国的に見た絶対的な位置ではないが、放射性逆転層の生成という点では、宮城県、次いで茨城県・岐阜県が高い。光化学オキシダントの生成では、愛知県が高く、次いで岐阜県、地形性の逆転層の生成は宮城県、福島県、岐阜県、畿央地域が高いという結果が得られた。
太陽光発電の活用適性は、年間日照時間に、最小の畿央地域と最大の愛知県で約1.17倍の差があるが、この差がどういう有意性を持つのかについては、まだ十分な検討はしていない。
風力発電の活用の適性は、おおむね年間の年平均風速が5から6メートル以上の場所で有望と考えられることから、畿央地域の鈴鹿山脈、布引山地、静岡県の海岸沿い、美濃三河高原以外はウィンドファーム(大型の風力発電機を一定の地域内に集中的に立地させた施設)の建設には適さないと見られる。
自転車交通の導入の適性は、傾斜が3度以下の地域のまとまりを適地と考えると、栃木県の中央部、茨城県南部、静岡県南部海岸沿い、畿央地域の琵琶湖に寄った地域等にまとまって適地が見られる。
これらの結果を踏まえ、今後の新都市の計画・建設に際して、環境負荷の面からあるべき新都市の姿について幾つかの提言を行った。要点は、新都市活動に起因する環境負荷を出来るだけ小さくし、他の地域への環境負荷を減らすことで、全体として環境負荷をゼロとするというゼロエミッション都市を目指すということが大事であるという点で、そのために導入すべきシステムについても示した。
以上、今回の検討結果で各種の環境負荷、削減手法を積極的に導入することによって、相当程度の環境負荷の削減が可能になるということが示され、また、地域ごとの環境負荷の発生量について、それぞれ地域差があることが認められた。最後に、ゼロエミッション都市を目指すということが提案として示された。
国土構造に係る検討結果について、国土構造検討会委員である(財)社会開発総合研究所の宮澤理事長から以下の説明が行われた。
「首都機能移転による国土構造改編効果」について、国土審議会などの学識経験委員を対象にアンケート調査を実施した結果をまとめた。
その結果、首都機能移転の重要度については、約8割が望ましい国土の実現方策として「極めて重要」あるいは「重要」という見解であった。ただ、19.5%の委員は「余り重要ではないのではないか」あるいは「重要ではない」という見解であり、その理由としては、「東京の首都としての機能やインフラが非常に貴重であるので、首都機能は移転すべきではないのではない」、「東京の過密、一極集中構造は、ほかの方法で解決を図るべきではないか」あるいは「政治・行政機能が日本の国土構造全体を変えるほどの主導性は持たなくなりつつあるのではないか」というものが掲げられていた。
その上で、これから候補地の選定に際して重視すべき効果は何かという観点から、国会等移転調査会の報告にある国土構造改編効果に関する質問をしたところ、「災害対応力の強化」、「複合的なネットワークの形成」、あるいは「新たな極となる都市圏の創出」については、「非常に重視すべきである」という意見が非常に多く、「東京の過密軽減への直接的寄与」、「集中メカニズムの打破」については、過半数の支持に留まり、それほど圧倒的な支持を得られなかった。更に、「新たな一極集中の回避」については、「それほど重視すべきではないのではないか」というような意見がまとめられた。
更に、その重要視すべき効果に加え、3地域ごとの期待度についての質問したところ、「集中メカニズムの打破」については、やや東海地域に期待度が高く、「災害対応力の強化」については、北東地域に高い期待が寄せられた。また、その他の項目については、どの地域においてもどの項目とも約6割程度の期待ということで、大きな差は認められなかった。これは、3地域ごとに見た調査会報告の6つの側面での国土構造改編効果の違いについては、有識者はさまざまな意見を持っており、その一部については、かなり方向のある見識が認められつつも、全体的には国土構造改編効果の地域の優劣は、この項目からは出てこないとのことであった。
それらをまとめた上で、地方公共団体等の意見を整理したが、それによると、地方公共団体等の意見については、それぞれの3つの地域についてそれぞれ特色があり、それぞれ共通性があるとの結果を得た。
また、首都機能移転の国土構造への影響を検討する上で、首都機能が移転したことに伴って国際社会との連携がいろいろな形で必要になることから、それを支えるための大都市との連携が必要であるということについてまとめた。具体的には、戦後、主要国の首都は二国間の交流あるいは多国間交流を通じて国際政治都市として非常に整備されてきており、そういう状況を踏まえて、国際政治都市の条件は何かということを整理し、ワシントン、ロンドン、パリ、北京、東京と5つの都市を挙げて、それぞれの都市に共通している国際機能を分析した。その結果、国際政治都市とは、外交関連施設が立地しているとか、国際問題に関するシンクタンク、大学、研究所など国際研究機関が集積している、国際レベルの会議が頻繁に開催される、ホテルや文化施設、観光施設などの施設が集積している、都市圏の規模もそれなりの規模を備える、国際航空網の中で重要な拠点という位置を占めているというような性格を持つ都市であるとの結果を得た。
これらの国際政治都市と比べて我が国の大都市がどういう状況にあるかということについて整理したところ、東京は、外交関連施設も国際的な研究機関も含めて国際レベルの施設が立地し、国際航空網上の拠点性も持っており、国際政治都市としての条件は十分に備えている一方、国際機関の集積あるいは国際会議の開催件数はやや少ない、あるいは、都市圏の規模が過大過密の状況であって、国際政治都市としての限界が指摘されている。また、大阪、京都はかなりの集積があるが、それは、東京に次ぐ位置に留まる。名古屋は、東京、大阪に比べて更に集積の規模は小さいと認めざるを得ず、国際機能が国際政治としての水準に達するには、相当整備をする必要がある。仙台は、名古屋より更に国際機能の集積は少ないという状況とのことであった。これらのことから、国際政治機能を支援する大都市との連携を考えていくときに、それぞれ北東地域、東海地域あるいは畿央地域の場合、それぞれに応じて大都市との連携の在り方を地域の特性に応じた姿で考えていく必要があるだろうということをまとめた。
以上のような検討結果を踏まえ、3つの地域それぞれに首都機能が移転した場合に、国土構造改編の方向について検討会で御議論いただきながら以下のように取りまとめた。
北東地域に移転した場合の全体としての特性は、高度な都市機能を集積し、世界都市としての地位を有する東京を母都市としつつ、政治・経済の中枢機能を東京圏外に移転しようとするという首都機能移転の特性を持つことになることが予想される。
東海地域に移転した場合の全体としての特性は、東京圏と関西圏の間及び全国の中央に位置して世界都市化を進める名古屋を母都市し、名古屋を中心とした新しい圏域を形成しようということになることが予想される。
畿央地域に移転した場合の全体としての特性は、長く首都が置かれ、我が国の伝統・文化の創造・承継に中心的な役割を担ってきた畿内周辺に首都機能を復帰させるという特性を持った首都機能移転になることが予想される。
ここまでまとめたものを今後、更に整理、集約して、国土構造の観点から見た首都機能移転先としての各地域の特性をより鮮明にし、移転先候補地の選定につなげていくことが望まれるということが検討会としての結論である。
首都機能移転先候補地選定に係る総合評価手法に関する検討会の6名のメンバーで検討してきた。その結果について簡単に説明すると、第3タームで今までの検討会の仕事をまとめることになる。すなわち、それまでに出された個々の評価を総合化するという作業が入る。そのとき、私どもは総合化するための基本的な考え方として、(1)すべての項目について総合化するということ(2)公正性(3)客観性(4)透明性(5)審議会委員の方々の多様な意見を可能な限り反映出来る評価法の5つを出した。
そして、それに基づいて考えた方法は、4つある。1つは、重みづけによる手法である。結果的には、この手法しかないと考えた。それ以外の手法としては、金銭に換算する手法で、これは比較的経済学者に支持される向きが多いと思うが、すべてについて評価することは容易でない。
次に、仮想市場を想定し、そこで人々が喜んで支払う額あるいは、保障を受けて満足出来る額を出していく手法であるが、すべてを評価することは非常に難しいし、しかも、非常にばらつき、安定なものとはならない。そのため、この手法は現実には適応不可能という結論になった。
3つ目が足切りとか消去という非常にまずい点に×をつけて落としていく方法である。けれども、幾つかのものを落とすことは出来ても、少数のものに絞っていくということはほとんど不可能である。
4つ目は、定性的に記述していくということで、これなら何についても評価して書けるが、それを客観的に、しかも、多くの方々が納得されるように記述するということは非常に難しい。
結果としては、それぞれの項目について評点をつける、あるいは評点に近い評価をつけて、それらを重みをつけた形でまとめていくという方法を推奨するということを審議会では述べた。そして、審議会の委員の方々から支持をいただいた。
重みづけによる手法の手順等を説明すると、まず評価項目と代替案の設定ということであるが、1つは、各評価項目について対象地域の評価を行う。例えば、交通の便なら交通の便というものについて、それぞれの候補地について評価をする。
もう一つは、評価した項目について重みをつけるという仕事がある。例えば交通が非常に重要であるとすれば、それに大きな重みをつけるということになる。
この2つの作業をした結果、総合評価を行うわけである。私どもがここで考えているのは、評価項目ごとの評価の作業は検討会の方でやっていただきたい。可能な限り分かりやすい形、はっきりした形で評価をして出していただきたいと考えている。どれも変わらないということなら、それもやむを得ないと思うが、なかなか決まってこないということになる。それから、重みをつけるという仕事は審議会でやっていただければと思っている。要するに、項目ごとの評価の仕事と重みづけの仕事を独立にしてしまおうということである。両方の結果を使って、総合点を出していこうと考えている。
どのように行うのかというと、16の項目それぞれについて各検討会で評価していただいて評点をいただく。そして、その項目ごとに、それぞれの検討会で対象地域の成績をつけていただくことになる。これは検討会でそれぞれ決めていただければと思っている。
もう一つの仕事は、評価項目に重みをつけることである。例えば交通というのは非常に大事であるということなら重みは大きくなる。水供給というのが余り大事ではないというなら小さな重みになるが、それを可能な限り客観的に出していこうということで、ここでは一対比較というものを提案している。それはどんなものかというと、例えばAという審議会の委員が交通アクセスと水供給とを比べたとき、その重要さはどのくらい違うかということを相互に比較して判断してもらう。
そして、この結果がそれぞれの委員の方々について出来てくる。したがって、委員が19人おられれば19人の結果がでてくる。そして、重みを出してくるという作業になる。
先ほど比較して判断した重要さを点数のようなものに置き換えて、マトリックスの中で計算する。
その結果を基にして、固有ベクトルというものを計算し、その結果、重みというのは出てくるということになる。
出てきた重みは、みんな違う数字であり、それをどのように扱うかが問題となる。例えば平均値を取るという方法もあるし、中位値を取る方法もある。
そのときに、留意するのは、例えば極端な評価というのは足切りという方法を取り入れて、落としてもいいのではないかと思う。例えば、オリンピックのジャンプで、いろいろな国の選手が出場し、いろいろな国の人が評点をつける。非常に高い成績をつけた人あるいは非常に悪い成績をつけた人は落とす。そうすることによって、例えば、日本の選手が飛んだとき日本の審判員が非常に大きな成績をつけるということをなくすということがあるが、それと同じようことも必要であると考えている。
もう一つは、一対比較だけではなく、直接的に重みをつけるということも考えている。計算した結果、重みが出てくるが、そうしなくても直接、我々はこれとこれと比べてこちらの方が何倍重要かということをつけられるものならつけてもいいと思っている。
各委員による重みづけの結果を、どのようにして総合化するかも大変大事な問題である。平均値も出し、出来れば出てきた結果を皆さんに見ていただいて、もう一度見直してもらうということがあるかと思っている。それによって、それぞれの方が誤解されているようなことが修正していけると思っている。
もう一つは、各委員の多様な意見を反映するという方法も取り入れたい。
ある項目の重みが変わったら全体がどのようにに変わるかということもチェックしてみたい。ある項目の重みが、5割高くなると、全体の結果にどのような影響を及ぼすのだろうか。そのようにしても結果がほとんど変わらなければ、安定的であると思う。感度分析ということでやりたいと思っている。
結果には各検討会で出されたコメント等も加え、必要な場合には加味するということもしたい。
もう一つ大変大事なこととして、是非、議論いただきたいことがある。今まで行ってきた16項目というものは、今までのままでいいのだろうかということである。分かりやすい表現、構造であること、それぞれの評価が可能であることなどの観点から、もう一度見直してみる必要があるのではないか。その上で、項目間の全体の階層化をどうするかということを検討していただきたい。
(事務局の方から補足説明が行われた。)
それぞれの調査項目の具体的な評価対象であるが、環境負荷に係る検討を例にすると、環境負荷のうち水の問題、大気の問題、それから、太陽光発電等の問題、大きく3つ分野を対象にしている。
「評価に当たっての基本的考え方と問題点」ということで、その評価する対象について、選んだ考え方といったことを整理していただく。
「段階評価または定量評価」ということで、それぞれの地域につきましてランキングをしていただく。定量評価というのはなかなか出来ない項目もあるので、段階評価が中心になると思う。
「総合評価に際しての留意点」ということで、整理した結果について、最後に審議会で議論するときに注意すべき点を各調査項目についてまとめいただくということである。
調査項目の表現の適正化と階層化との関係については、階層化の検討と調整しながら各調査項目の検討会の作業もやっていただくということになる。
評価の対象とする地域については、調査対象地域の全体だと具体的な整理も出来ないし、各地域の候補地の差も出てこないということで、今回の検討会の検討に当っては、評価の対象とする地域をもう少し具体的にして比較検討していただくことが必要であろうということである。
今までの整理の中で、急峻な山地といったような地域を除き、交通の利便性等といった観点や各府県が表明している地域を参考にしながら、評価地域設定の検討を進めていきたい。
以上の意見に対し、以下のとおり補足説明が行われた。
以上
(文責 国会等移転審議会事務局)