Ｑ１　「政策評価」「行政評価」とは？

 

Ａ１　「政策評価」という言葉が最初に使われたのは「行政改革会議最終報告」（平成９年12月）です。そこでは、従来の行政は、新しい予算を獲得したり法律を制定したりすることは一生懸命やるが、その後、社会経済情勢の変化等を踏まえて既存の予算や法律を見直すという機能は軽視されがちだったと書かれていました。このように、既存の予算や法律などの政策を見直したり改善をするために評価することを政策評価の中でも「事後評価」とよんでいます。また、逆に、新規に政策を企画立案する際に、必要性等をチェックする評価を「事前評価」とよんでいます。

　政策評価の本格的な導入は、中央省庁等改革の重要な柱の一つとなりました。平成13年１月以降、各府省で政策評価を担当する組織を設置するとともに、政策評価実施要領等を策定（そのための指針として「標準的ガイドライン」が策定されています）、すでに政策評価の取組みが始まっています。

 

　平成14年４月からは、新たに制定された行政評価法により、政策評価を行うこととなりました。

 

 

　なお、政策評価は、政策の企画立案や見直し・改善に反映させることが目的であり、定型的な執行業務は対象にしていません。執行業務については、根拠となる法規に従って適切になされているかどうか、能率的になされているかどうかという観点からの「行政監察」の対象となります。政策評価機能と行政監察機能を併せて、行政活動全般を対象とするものを「行政評価」とよびます。

 

（※１）上山信一監修「行政評価の世界標準モデル」（東京法令出版）

 

 

 

Ｑ２　政策評価はどのような考え方に基づいているのですか？

 

Ａ２　行政評価法は、政策評価の目的を、「効果的かつ効率的な行政の推進」、「国民に対する説明責任の徹底」であるとしています。そのために、各府省自らが、その所管する政策を評価し、課題を発見し、その結果を企画立案に反映させるというマネジメントサイクルを確立することで、政策の見直し・改善が行われることが期待されています。

 

○政策のマネジメントサイクル

　「企画立案(Plan)」→「実施(Do)」→「評価(See)」→「企画立案へのフィードバック」というサイクル。従来の行政が、「予算要求」→「執行」だけからなる一方通行であり、行政活動が成果をあげているかどうか必ずしも明らかではなかったのではないか、行政活動の評価が行われても散発的でシステムとして定着していないのではないか、との指摘がある。政策評価の導入により、行政全体にマネジメントサイクルを確立させ、常に政策の改善に向けた努力が継続されることを目指す必要がある。

 

　ところで、評価を通じた改善というのはどのような観点から行われるのでしょうか。まずこのことを企業における業績評価を例にとって考えてみましょう。

　かつての大量生産の時代は、各事業部門や各作業単位の生産活動に、明確な数値目標が与えられていました。そして例えば四半期ごとにその達成度がチェックされ、目標を達成していない現場は「生産的でない」と「評価」され、現場のマネージャーが生産性を向上させるための改善策を講じることになります。これが業績改善運動と言われるものです。行政評価の世界で、これにほぼ対応するのが、地方公共団体で広く行われている「事務事業評価」です。これは、各課の係単位で、実施しているすべての事務事業を自己点検するというものです。設定した目標が達成されていなければ、担当者として、それをどう改善したらよいかを考えることになります。執行面の改善を日常的に行うための手法としては有効であると考えられます。

 

　これに対し、最近の企業経営では、こうした作業単位の生産性ではなく、顧客の視点から経営全体を評価するという点が重視されるようになってきました。大量生産時代と異なり、どういう商品やサービスを顧客が望んでいるかを把握しないと生き残れないからです。作業単位の目標より前に、企業として目指すべき目標を明確にすることが求められているのです。具体的には、経営者が、追求すべき企業価値を企業の使命（ミッション）として明らかにし、ミッションの実現と顧客満足度（ＣＳ）の向上を目指した部門横断的な戦略目標を明らかにします。その上で、各事業部門が、その目標実現のために何をなすべきかを考えることになります。大量生産時代のように、管理主義的な発想で細かい作業工程ごとの目標を示すのではなく、経営者は「大きな方針」を示し、具体策の企画立案と執行は現場の裁量を幅広く認めるというものです。これにより、同じ目標に向かった、組織一体となった業務運営が可能となります。これを「目標によるマネジメント(MBO=Management by Objectives)」といいます。従来のように、事業部ごとに昨年もこれを生産してきたから今年もこれを生産する、という判断がされていては、新しい時代に向けた変革は実現しません。そうした考えを排して、組織全体が新しく目指すべき目標を考えた、「全体最適」の経営をすることが求められているのです。しかし、現場に裁量を認めるだけでは「うまくいっているかどうか」を確認することができません。そのため、組織全体にわたり目標達成度を測定することが必要となります。そのことで、経営者は、企業の戦略が組織全体としてうまくまわっているかを俯瞰することが可能になります。

 

　こうした新たな経営手法の考え方を行政にもあてはめようとすることが、「ニュー・パブリックマネジメント（ＮＰＭ）」とよばれ、欧米諸国の行政改革の基本理念となっています。

 

○ニュー・パブリックマネジメント（ＮＰＭ）

　民間企業の経営の考え方を行政の現場へあてはめようとするもの。基本的な考え方は、
　（1）顧客重視
　（2）ミッション重視
　（3）現場への権限委譲
などに要約できる。小泉内閣の「改革工程表」（平成13年９月）にも、次のような措置が明記されている。「公共部門に企業経営的な手法を導入し、より効率的で質の高い行政サービスを提供するため、政策評価、公会計、予算・定員管理への対応などについて、計画的な実施に向けて具体的施策を明確にしていく。」

 

　ＮＰＭでは、顧客の立場に立って、目標が実現されているかどうか、ミッションが実現されているかどうかを常にチェックして改善を進めていくマネジメントサイクルを重視します。政策評価については、それを単なる「手続き」の一種と考え、「評価のための評価」を行うことがあってはなりません。政策評価とは、ＮＰＭ的な考え方で行政の仕事の進め方、マネジメントを改革していく上での重要なツールの一つなのです。

 

 

 

Ｑ３　政策評価は具体的にどのように行われるのですか？

 

Ａ３　ＮＰＭの中心的な理念は顧客重視ですが、行政の場合「顧客」という発想に慣れていないこともあり、成果重視とよばれることもあります。これの反対の概念が「手続重視」です。行政が良い仕事をしているかどうかを、「言われたことをきちんとやったか」「作業効率は良かったか」で評価するのではなく、組織のミッション（使命）や政策の目的に照らした成果がもたらされているかどうかで評価しようというものです。つまりインプット（予算をどれだけ使ったか）、アウトプット（事業をどれだけしたか：例えば道路の整備延長、パトロール巡回件数等）だけではなく、アウトカム（成果：例えば、渋滞がどの程度緩和されたか、犯罪がどの程度減少したか等）を重視するものです。

 

　欧米諸国で実施されている政策評価の基本的な方式は、業績測定(Performance Measurement)とよばれるものです。これは、「目標によるマネジメント」の観点から評価をするもので、アウトカムに着目した目標を設定し、定期的にその達成度合いを測定するものです。

 

 

　なお、ミッションと、こうしたアウトカム目標を組織内外に向けて広く周知させるために策定されるものが「戦略計画」と言われるものです。戦略計画に従い、大きなミッション（使命）からアウトカム目標、さらには具体の施策、事業と企画立案していく、演繹的な思考方法、仕事の進め方こそ「目標によるマネジメント」とよべるものです。これに対し、事務事業評価は、既存の事務や事業といった目に見えるものをチェックするもので、帰納的な発想です。帰納的なやり方だけでは、今までにない仕事のやり方やユニークな施策というものは生まれにくいと言われています。

　民間企業や欧米諸国の中央省庁の「戦略計画」は、一般的に、ミッション、アウトカム目標、マネジメント改革の考え方　の３つから成り立っています。国土交通省として、統合後まもなく公表した「国土交通省の使命、目標、仕事の進め方」は、それを目指して作ったもので、今後、政策評価の結果等も踏まえて、さらに本格的な「戦略計画」作りを行っていく必要があります。

 

　さて、設定した目標は定性的な記述が多いので、それを定期的に測定可能な指標におきかえて、その指標単位で業績の測定を行っていくことになります。これを業績指標といいます。

 

 

　その上で、各業績指標に対する具体的な目標値を設定します。目標値の設定に当たっては、それが恣意的に設定されたのではなく、国民のニーズを正しく反映したものであるかどうか、その「正当性」を確保することも重要なポイントですなのです。
　業績測定自体は、実績値を測定して、目標値と対比させることだけで、それに対していいか、悪いかの「判定」までするものではありません。ただ、目標を達成しなかった項目については、なぜそうなったのか、考えられる外部要因等も含めて、説明する必要はあります。

 

　業績測定は一種、「人間ドック」に近いものだと言えるでしょう。別にどこが悪いという自覚症状がなくても、定期的に全身を検査することに意味があるものです。人間ドックの場合は、検査で「引っかかる」と精密検査を行うことになります。精密検査に相当するものは、評価の世界では「プログラム評価」と言われています。
　「プログラム評価」の「プログラム」とは、あるアウトカム目標を実現するための施策、事業の集合体をいいます。個々の施策、事業を個別に評価するよりも、同じアウトカム目標を共有する施策、事業を一緒にまとめて評価するほうが、それぞれの施策等の効果の因果関係・相関関係や、全体の中の寄与度などを明らかにすることができ、評価結果を踏まえた改善方策の検討をする上で、有益な情報が得られるからです。プログラム評価は、あるテーマに即したプログラムを対象として、掘り下げた分析をするところにポイントがあるので、評価に関する技術・手法を駆使し、時間やコストがかかるのが一般的です。したがって、あらゆるテーマについて毎年できるという性格のものではなく、業績測定で「引っかかった」もののほかは、あらかじめテーマを決めて重点的、計画的に実施することが望ましいと言われています。
　ＮＰＭ型の政策評価を法律上位置づけたものが1993年に制定されたアメリカのＧＰＲＡ(政府業績評価法)です。この法律により、連邦政府の各省庁は、「戦略計画」の策定、そこで示された政策目標に照らした「業績測定」の実施、「プログラム評価」の計画策定　が求められています。アメリカは、法の制定以来、その本格的な実施までに７年間の準備期間等をおいています。評価を実施する前に「戦略計画」を策定すること、それを踏まえた業績指標を開発することに十分な時間をかけたものです。なお、業績測定の場合は、結果を測定することよりも、戦略計画、政策目標という形で、国民とコミュニケーションしながら、目標を設定するプロセスにも大きな意味があると考えられています。

 

　業績測定とプログラム評価は既存の政策の効果を把握することを基礎にする「事後評価」の代表的な方式です。このほか、政策の意思決定前に実施する「事前評価」は、事前に政策効果を予測することが一般に困難で、事後評価に比べて精緻な評価は難しいとされていますが、政策を企画立案する以上、評価をすることは本来必要なことです。
　個別公共事業については、事前評価として、費用対効果分析等を活用した「新規事業採択時評価」が実施されています。(個別公共事業については、再評価、完了後の事後評価も実施しています。公共事業の場合、これらを総称して「事業評価」とよびます。）