３．危機管理体制の整備の基本的方向

　自然災害はその規模には際限がなく、被害を完全に防ぐのには限界がある。

　このため、治水施設の整備による安全度の向上に加えて、危機管理施策により、被害の最小化を図ることを治水事業の本来の使命として位置づけ、次の４つの視点で施策を緊急かつ強力に推進すべきである。

１）

責任・役割の明確化

　危機管理の基本は、住民や市町村等からなる地域社会による自衛措置である。住民や企業には、自己防衛や相互の助け合いを自らの使命と認識し、自発的に警戒・避難活動を行うとともに、防災・減災活動に寄与するよう努める責任がある。

　市町村には、主体となって地域住民の生命・財産を保護する地域防災計画を作成し、実施する責務がある。

　国及び都道府県には、市町村の実施する防災業務を助け、総合調整を実施する責務の他、河川管理者及び公共土木施設等の管理者としての責務がある。

　マスメディアには、地域社会による自衛措置を支援するよう、国、都道府県及び市町村と協力して、災害に対する警戒の呼びかけ、洪水予報等の周知、防災意識の啓発等の災害回避・軽減のための報道や、被災者支援に関する現場で役立つきめ細かな報道の一層の充実を図ることが望まれる。

　このように、住民、企業、マスメデイア及び行政機関が、災害時及び災害の発生のおそれがある時における自らの責任と役割を明確に認識し、それぞれの責任と役割に基づいて適切に行動することが重要である。

２）

あらゆるレベルでの連携の強化

　大河川の氾濫や、大規模な津波・高潮、火山活動・地震に起因する大規模な土砂災害等の災害時には、市町村の処理能力や対応能力を超えることが想定される。その場合には、市町村相互の支援に加え、都道府県が調整・支援を行い、さらに都道府県の範囲を越えての対応が必要な場合には、都道府県相互の支援に加え、国が調整・支援を行う必要がある。したがって、日頃から、国、都道府県、市町村等の関係機関間の連携を強化しておくことが重要である。

　阪神・淡路大震災においては、住民相互やボランティアによる被災者の救援・支援活動、マスメデイアによるきめ細かい情報提供がきわめて大きな役割を果した。

　災害時における危機管理について、行政、住民、マスメディア、ボランティア団体等のあらゆるレベルでの連携を強化することが重要である。

３）

情報の開示と共有

　洪水氾濫や土砂災害に対する危険区域、避難経路・避難場所等の情報や、雨量、河川水位、河川氾濫、土砂災害の発生等の刻々と変わる情報及びこれらの予測に関する情報は、安全な避難、被災者の速やかな救助等に不可欠である。そして、これらの情報は住民と行政機関との間や行政機関相互で共有されることにより、それぞれの主体のより的確な行動を可能とし、危機管理及び減災に大きく寄与する。

　このため、国、都道府県及び市町村は、水災害、特に氾濫流のきめ細かな情報や土砂災害に係る情報を日常から住民に積極的かつ徹底的に開示する必要がある。

　防災インフラの整備と自然環境、さらには危機管理施策及び減災対策と日常の生活や社会・経済活動等との間ではトレード・オフの関係になる場合がある。この場合、行政機関は情報を徹底的に開示し、一方で住民は行政機関から開示された情報に基づいて、自然災害の危険性を十分把握しつつ、両者のトレード・オフの関係について主体的に判断し、自己責任の下で災害と共存していくことが求められる。

４）

日常に根ざした危機管理

　水災害や土砂災害の発生時に住民や行政機関が的確に行動するためには、日常からの備えが必要である。しかし、災害体験は風化しやすく、特に都市部においては住民の移動もあって災害体験の継承も困難であり、災害への日常の備えの重要性が忘れられる傾向にある。

　このため、学校教育や地域の社会教育活動等において、水災害や土砂災害に関する防災教育や防災訓練等の充実を図り、防災意識の啓発と高揚を図っていく必要がある。

　また、地域社会による自主防災活動を円滑に実施するためには、活力ある地域コミュニティーが形成されていることが重要である。

　このような日常の地域社会活動に根ざした危機管理を充実させ、展開することが重要である。

３．２　危機管理施策の展開

　水災害や土砂災害の発生時に被害を最小限にくい止めるため、先に示した４つの視点に立ち、発災前（平常時）、発災後及び気象警報や地震の警戒宣言等が発令され災害のおそれが高い時に講ずべき危機管理施策を展開する必要がある。

１）

危機管理体制の整備

(1)

広域的な危機管理体制の整備

　国、都道府県及び市町村は相互に連携して、複数の市町村に影響を与える広域的な水災害や土砂災害を想定し、日常から「危機管理協議会（仮称）」等の連絡調整組織を設置して、計画で対象とする災害類型、消防・警察等を含む各機関の責任と役割、各機関における意思決定者、並びに各機関が実施する危機管理施策等を明示した広域防災計画を策定する。大規模災害時やこのような災害が発生するおそれがある時にはこの計画に基づき対応を図る。

　この施策については、例えば利根川流域の関係都県で「危機管理協議会（仮称）」を設置し、早期に施策を具体化し、実施に移すべきである。

　広域的な災害においては、阪神・淡路大震災等で機動的かつ広域的な活動能力が改めて認識されたヘリコプターの積極的導入とそのための態勢の整備を図る。

(2)

市町村等の危機管理体制の強化

　市町村は、国及び都道府県の協力・支援の下に、市町村における災害対策本部の機能の充実・強化に引き続き取り組む。また、国、都道府県及び市町村は、水災害や土砂災害の発生時における市町村、消防、警察、河川管理者等からなる合同災害対策本部設置や指揮命令系統等の対応体制について検討を進める。

　国は、災害時に市町村長及び都道府県知事の要請に応じ、学識経験者等の専門家を現地に派遣する「アドバイザー制度」について、関係する学会等と連携して専門家の参加を一層働きかけ、その充実を図る。また、市町村等の防災活動を支援するため、公共土木施設の管理、点検等の経験を有する者や斜面判定士等がボランティアとして災害時に活動し、被害情報の収集や被害情報等を市町村や施設管理者等に連絡を行う制度である「防災エキスパート」及び「砂防ボランティア」の充実を図る。国、都道府県及び市町村等は、「防災エキスパート」及び「砂防ボランティア」との日常からの緊密な連絡体制を確立し、これらの制度の活用を促進する。

(3)

防災関係機関の耐災害性の強化

　災害時には、当該市町村等の行政組織自体も被災している可能性も高いことから、防災担当者の支援にも配慮する。

　危機管理体制の充実の前提として、通信施設の２重化・複ルート化、非常参集体制の強化、責任者不在の時の対応、災害対策本部のバックアップ体制の確立等、危機管理の耐災害性を強化するとともに、発災時に防災活動を指揮する拠点となる庁舎の耐災害性の強化も促進する。

(4)

災害類型に応じた防災、減災マニュアル等の整備

　国、都道府県及び市町村は、相互に協力して、災害類型（洪水、土砂災害、津波、高潮等）に応じた共通・標準化されたマニュアルを整備する。その際には、ガレキの処理、防疫対策、医療、メンタルケア等の復旧・復興対策についても検討しておくとともに、学校、公民館や集会所などに災害救助に必要な資材・器具を備蓄する。

　また、既に南関東においては、ヘリコプターの配備状況や災害時に必要な資機材の各地区ごとの配備状況のデータベース化が実用化されており、このようなシステムにさらに地域ごとの居住状態やライフラインの敷設状態などの詳細な情報を加えたシステムづくりを進めていく。

(5)

災害対応訓練及び危機管理研修の実施

　国、都道府県及び市町村は、危機管理体制の確立、防災意識の高揚等を図るため、住民の参加・協力を得つつ、大規模な水災害や土砂災害を想定した実践的な訓練を実施する。

　国は、市町村、都道府県職員及び登録ボランティアの水災害や土砂災害への対応能力の向上を図るため、危機管理のノウハウ等からなる参加型の研修プログラムを整備し、危機管理研修の充実を図る。また、わかりやすく、実践的なシミュレーション訓練のためのソフトを開発し、その活用と普及を図る。

　これらの訓練や研修において、さまざまな組織の防災担当者が相互に知り合い、あらかじめコミュニケーションを図ることにより、災害時や災害発生のおそれがある時の組織間の連携を円滑化する。

(6)

水防体制の強化

　国、都道府県及び市町村は、相互に協力して、大河川の氾濫時において広域的かつ機動的に水防活動が実施されるよう、水防の広域的な組織化及び広域水防計画の策定を推進する。国は、水防活動の機械化に向けた助成措置等の支援制度の整備を行う。

　また、「川の３６５日」の活動と防災活動との連携や水防組織の充実・強化に努めるとともに、サラリーマン水防団員の水防作業従事時の職務専念義務の免除、雇用主による便宜供与等の処遇改善に向けて積極的に働きかける。

２）

災害情報の開示と共有

(1)

災害情報の事前提供の充実

　国及び都道府県は、河川の洪水氾濫流について、洪水等の規模と治水施設の整備状況に対応した氾濫流の到達時間、浸水深、湛水期間等を明らかにした災害情報等をきめ細かく提供する。

　市町村は、国または都道府県からの情報の提供や技術的な支援等を受けて、きめ細かな浸水予想区域、避難経路、避難場所等を記載した「洪水ハザードマップ」、及び土砂災害を被るおそれのある個々の家屋が判別可能な「土砂災害危険区域図」を整備し、住民に提供する。その際には、居住する区域で想定される災害類型、その危険性、治水施設の現状の能力の限界、災害発生の前兆現象、避難勧告及び避難指示の基準、避難経路及び避難場所、災害時における車の使用の危険性等の注意すべき事項、災害の予知・予測技術の限界等について、わかりやすい情報を提供する。家屋が新築・改築される時には、「洪水ハザードマップ」や「土砂災害危険区域図」が当該家屋の住民に提供されるよう努める。

　これらに際しては、マスメディアの理解と協力を得て住民への周知を図るとともに、ダイレクトメールやインターネット等を活用して住民それぞれに直接的な提供も行う。

(2)

災害時における予測情報等の公表と周知

　国、都道府県及び市町村は、河川から氾濫した氾濫流の動向及び予測情報（氾濫流予報）を公表する。また、火山噴火に伴う火砕流、溶岩流、火山泥流や大規模崩壊に伴う天然ダムの形成・決壊等の大規模な土砂災害について、各現象に対応した土砂災害の予想区域図等の予測情報を災害の状況の変化に応じて適時に作成し公表する。予想区域図の作成にあたって、国及び都道府県は、その有する情報や技術等を基に市町村を支援する。

　また、住民やボランティアから周囲での氾濫や土砂災害の発生等の災害情報の通報を受けるための体制づくりを推進する。

　国、都道府県及び市町村は、マスメディアの理解と協力を得て、情報及び警戒の呼びかけ、避難勧告及び避難指示等の情報の住民への迅速な周知を図る。その際、緊急時の地域におけるコミュニティー放送局やＣＡＴＶ等の活用を図る。

(3)

マスメディアとの連携

　住民への災害情報の提供についてはマスメディアとの連携が必要であり、専任の担当者による定時的な記者会見等の対応が求められる。

　災害時においては、秩序ある取材が行われるよう、記者クラブ、新聞協会に対して、日常からの自主的なルールづくりを要請する等の対応が必要とされる。

(4)

災害情報ネットワークの整備

　国、都道府県及び市町村は、それぞれの機関の観測データ、レーダアメダスによる雨量予測や津波の量的予報等の予測情報等の防災情報を活用する。このため、防災情報システムの規格化・標準化を進めるとともにそれぞれの情報システムを有機的（複層的）に接続し、通信経路を複ルート化し、災害に対して強靱な情報ネットワークづくりを進める。この際、市町村の的確な判断を支援するため、可能な限りリアルかつビジュアルな情報提供に努める。

　これらにあたっては、光ファイバ、通信衛星等の最新技術やヘリコプターの活用等による陸河空からの防災情報の収集等の新しい情報収集・提供技術を積極的に導入する。

　土砂災害については、住民への直接の情報伝達を迅速に行うため、都道府県及び市町村は、危険地域の住民に一斉かつ緊急に降雨情報や警戒避難情報を直接伝達するため、雨量計、土砂災害情報処理装置等の整備にあわせて、電話通報装置、戸別防災無線等の整備を推進する。

　中山間地域の川沿いの集落等の発災時に交通路、通信網が途絶し、孤立化するおそれのある地区については、衛星携帯電話の提供を行い、情報通信手段の強化を図る。

３）

避難誘導体制の確立等

(1)

避難誘導体制の確立

　市町村は、住民に対して行う避難勧告及び避難指示について、明確な基準をあらかじめ設定し、地域防災計画に反映し、住民への周知を図る。都道府県及び国は、市町村に対し必要な助言等の協力を行う。また、災害時や災害発生のおそれがある時には、現地の状況に応じた臨機応変な判断が必要となるが、都道府県及び国は、市町村が避難勧告等の判断を的確に行えるよう必要な情報提供に努める。

(2)

避難場所及び避難経路の確保

　水災害や土砂災害の発生時には、洪水氾濫や土石流等が発生している間（発災中）の緊急的な避難場所としての一次避難場所及び避難経路の確保が必要である。また、氾濫や土石流等が終息した後（発災後）の避難場所として、二次避難場所が必要な場合もある。津波・高潮の発生に備え、海岸部における避難場所の確保も必要である。

　市町村は、周辺市町村とも協力しつつ、安全で衛生的な避難場所及び避難経路を確保するとともに、避難誘導・交通規制等の体制を確立する。その際、民間や住民の協力を得つつ、オフィスビル等の民間の中・高層建築物を一次避難場所として活用することも検討する。また、避難場所での自治、トラブル対応等、避難所での生活維持のための課題についても検討する必要がある。

　国は避難場所及び避難経路の確保に向けた誘導・助成等を行う。

４）

氾濫流、火山泥流等の制御による減災

　大河川の氾濫時には、減災対策として、上流のダム及び遊水地の特例運用等による洪水流量の低減、二線堤防や既存の鉄道・道路の盛土等を活用した氾濫流の拡散制御、緊急排水用樋門・氾濫区域内のポンプ場等の特例運用による氾濫水の排出等、氾濫流制御及び長期湛水の防止対策の計画的な実施が考えられる。また、火山泥流等の発生時においても、既存の鉄道や道路の盛土等を活用した流向規制対策が考えられる。

　このため、国は、都道府県及び市町村と十分調整しつつ、これらの対策の実施手続き及び実施計画を事前に検討し、広域的な水災害や土砂災害に対する防災計画に反映する。対策の実施にあたっては、それにより新たに損失を受けた者に対する補償が求められることも考えられる。このため、必要な対応について検討を行う必要がある。

５）

日常に根ざした危機管理

(1)

地域コミュニティーの再構築

　地域住民の連帯の中で培われるヒューマン・ネットワークは、防災の観点からもきわめて重要である。都道府県及び市町村は、防災の観点から地域コミュニティーが再構築されることも期待しつつ、地域コミュニティーの再構築・活性化に向けた取り組みを積極的に支援する。地域の中でリーダー的な役割を担う人材への実践的な研修の実施等、その育成・強化への支援を行う。

　国は、日常の地域社会活動に根ざした安全でうるおいのある川づくり、渓流空間の創出に向けた取り組み等の活動を一層充実させ、個性あふれ、活力のある地域形成のための交流ネットワークづくり等を通じて、都道府県及び市町村の取り組みを支援する。

(2)

ボランティアとの連携強化

　ボランティア活動を効果的に機能させるため、行政側、ボランティア側の双方にその活動を調整するコーディネーターが必要である。国、都道府県、市町村のそれぞれにおいて、その人材養成に努めるとともに、社会福祉協議会のボランティアセンターや各地で立ち上がってきているＮＰＯセンターと連携するなどして、コーディネーターを組み込んだ対応システムの確立を図る。

　災害時には、医師や建築物応急危険度判定士、斜面判定士等の専門的技術を持つ者や、防災活動の経験者が必要であり、国、都道府県、市町村は相互に連携して、これらのボランティアの積極的な参加を呼びかけるとともに、活動に従事した者が事故に遭遇した場合の補償等、多様な支援、環境整備に取り組む。また、災害時や復旧・復興時には、水道配管、電気工事、理容等の特殊技能を持つ者や、アマチュア無線等の専門知識を持つ者が大きな力を発揮する。被災者の求めに応じた適切なボランティア活動が、より円滑に行われるため、ボランティア登録制度を創設する等、そのネットワーク化を支援する。

　さらに、国際ボランティアの受け入れについて検討を進める。

(3)

防災教育等の充実

　国、都道府県及び市町村は、相互に連携して、学校や地域の社会教育やボランティア活動において、水災害、土砂災害に備える知恵や災害体験の伝承も含めた防災教育、防災訓練等の充実や日常的な災害情報の周知、防災・減災活動への取り組みを積極的に支援し、防災意識の啓発・高揚を図る。

　これらに際しては、災害時において避難所の設置単位となる校区ごとの組織であるＰＴＡ、保護者会等の組織と連携することや、ロールプレー、ディベート等を用いた防災教育や、住民の避難訓練を行うこと等、住民参加型の防災教育や防災訓練等の充実を図る。さらに、そのために必要なソフトの開発や学校教育、社会教育との連携を進める。

(4)

特別な配慮を必要とする人々への適切な対処

　災害時や災害発生のおそれがある時には、高齢者、子供、女性、障害者及び病人等の要介護者、日本語に習熟していない外国人等に対して、災害情報の伝達、避難誘導、避難生活等さまざまな局面において多様で特別な配慮が必要である。

　国、都道府県及び市町村は、病院、老人ホーム、要介護者宅との間での情報ネットワークの整備や、特別な配慮を必要とする人々への対応について、日常から専門家（例えば、子供への対応については小児科医、児童館等。）と連携する等、必要な対応を防災計画に位置づけて実施する。

６）

災害に強いまちづくり等

(1)

災害に強いまちづくり

　都道府県及び市町村は、災害発生の危険性を踏まえた市街化区域等の指定、建築基準法に基づく災害危険区域の指定、学校や医療施設等の避難・救援の拠点としての配置、都市計画行政等と連携した都市山麓におけるグリーンベルト整備事業の実施、住宅行政と連携した土砂災害危険区域内の住宅の鉄筋コンクリート化の実施等により、災害に強いまちづくりを進める。

　また、市町村は、自宅周りでの止水板の設置、簡易雨量計の活用等の住民の自主的な防災対策の普及に努める。

(2)

ライフライン施設等における大規模災害対策

　電気、ガス、水道、電話等のライフライン施設や地下鉄や地下街においては、大規模な水災害時の水没や土砂災害時の埋没等を想定した対策は実施されていない。このため、国、都道府県及び市町村は、各施設の管理者に対して、止水板の常備、排水ポンプの強化等の対策が実施されるよう働きかける。

７）

技術の研究開発

　国は、破堤後の被害拡大を最小限にとどめるための破堤箇所の緊急締切技術、土砂災害予想区域における防災工事や被災者の救出のための無人化施工・探査技術、新たな土砂災害予知・検知システム、気象庁との連携による短時間降雨予測手法を用いた土砂災害警戒避難基準の精度向上、認識しやすい災害情報伝達技術等の必要な技術の研究開発を行う。

　また、災害対応訓練や危機管理研修ソフト等、災害への対応のソフト面での研究開発を進める。