１．近代治水百年を振り返って

　明治以降着実に進められてきた近代の治水事業により、洪水に対する流域の安全性が高まり、それまで氾濫を繰り返していた土地に良好な水田や市街地が急速に広がった。また、戦後相次いだ大災害や急激な都市化が招いた都市水害に対処すべく災害復旧や治水対策等が進められ、同時に急増する水需要を賄うためのダム等による水資源開発が行われた結果、我が国は急速な高度成長が可能となり、今日の経済・社会の基礎が築かれることとなった。
　こうした近代治水の歴史は、明治以降では近代国家を形成し、国力の増強を図る過程において、また、戦後では経済・社会の復興及びその後の高度成長と国民の生活水準の向上を図っていく過程において生じてきたそれぞれの問題に対し、河川に関する法制度を整備し、その解決を図ってきたものであった。しかしながら、今日においてもなお治水、利水、環境等の各側面において、従来からの問題に加え新たな問題が生じている。
　以下に近代治水百年の流れを振り返る。

　１．１　近代治水以前

(1)地先防御方式による治水【明治以前】

　記録に残されている最も古い我が国の治水事業は、淀川のまんだづつみ茨田堤が築造された３世紀頃までさかのぼるといわれているが、これ以前においても灌漑のための溜池や河川から用水を引く工事や、湿地開発のための排水工事等は行われていた。社会・経済の発展に伴う財政規模の拡大と施工技術の進展により、順次事業の規模が拡大し、新田開発と舟運を目的とした河川改修工事が行われるようになった。この代表的な事例として、江戸時代に行われた利根川の東遷や大和川の付け替えがあげられる。一方、荒廃山地における対応は、一部の地域を除き、森林の伐採規制や山林取り締まり等が主であった。

　また、この時代の治水方式は、地先の局所的防災を主体とするものであった。地先の田畑及び集落を水害から守るため、左右岸や上下流で敢えて堤防の高さを変える等、地先の重要度や地形等の自然特性に対応した治水方式がとられていた。氾濫水が集落に流入しないように堤防を川沿いではなく集落の近くに設けていたり、予め洪水を越水させる場所に水防林をつくり、氾濫水の流勢を削ぐ工夫をしていた。水害常襲地帯では、水塚や水屋などを設け、舟を準備しておくなど地域住民自らが洪水への対策を実施していたのである。また、江戸時代の河川工事は幕府の統制下で実施されており、その費用は幕府・藩・村等で負担され、公儀・国役・領主普請、自普請といった工事の規模に応じて分担が定められていた。

(2)河川舟運と低水工事【明治初頭〜明治中期】

　明治維新以降、河川工事や河道への土砂流出を防ぐための上流荒廃山地に対する砂防工事が、淀川等の主要河川で着手されたが、財政基盤の脆弱さから十分な対策は困難であった。一方、近代国家の形成を目指した殖産興業政策が展開された。当時の内陸の大量物資輸送の主役は舟運であったため、河川は経済の大動脈としての役割を担っていた。河川整備は国の経済政策そのものであり、明治13年には国による舟運のための低水工事が淀川で実施された。また、当時の工事はオランダから招聘された技術者の指導の下に進められ、淀川をはじめ木曽三川等多くの河川で計画の策定と事業の展開が図られた。一方、洪水防御のための高水工事の実施主体は地方行政庁であり、依然として地先を重視したものであった。
　しかしながら明治10,20年代に淀川、利根川、木曽川等の大河川で洪水被害が頻発し、抜本的な治水対策の必要性が痛感されるようになり、全国的に治水の議論がまき起こり帝国議会で審議が繰り返された。また、この頃になると、鉄道網の整備に伴って河川舟運が衰退し、舟運のための低水工事の重要性は急速に低下していった。

　この時期は、我が国が近代国家として法体系を整備している時期でもあり、国家の体制づくりを急いでいた明治政府にとって、法律を整備し、その下で治水事業を進めていくことが強く求められていた。

　１．２　近代治水のはじまり

(1)国主体の治水への取り組み【明治後期〜昭和10年代】

　このような中、明治29年には河川法が、翌30年には砂防法、森林法が制定され、近代治水の基礎が形成された。この河川法は昭和39年に改正されるまで我が国の河川管理の基本原則となった。

　河川法の制定により、河川を国の営造物とし、管理は国の機関としての地方行政庁が行うこととなった。また、公共の利害に重大な関係があるものに限り、河川、河川敷地及び流水の利用については私権を排除するものとした。同法は、これまでと同様に地方行政庁に河川工事、維持の第一義的な責任を負わせているが、次の場合には国が直接、工事を行うものとした。

イ．

河川工事の影響が他府県に及ぶもの

ロ．

工事が困難で高度の技術を必要とするもの

ハ．

工事費が地方財政の負担能力を超えるもの

ニ．

一定の全体計画に基づいて施工する計画的改良工事

　同法の制定により、本格的な河川改修を行うことができるようになった。その代表例として、新淀川放水路工事があげられる。

　また、砂防法については、砂防指定地を指定し荒廃山地からの流出土砂対策を行い災害を防止することを目的として制定された。

　その後、明治43年に全国的な大水害が発生し、勅令を以て内閣に臨時治水調査会が設置され、第一期治水計画の検討が行われ、国の事業として改修を進めるべき河川の選定、施工順位、工期及び工費が審議された。政府はこれを受け、財政的な裏付けをもって治水工事に着手した。
　大正10年には第二期治水計画が策定され、昭和８年には臨時治水調査会に代わり恒久機関として設置された土木会議によって第三期治水計画が策定された。第三期治水計画の中で中小河川を対象とした補助事業が組み込まれることになり、幹川から支川へ順次事業が展開された。このころの大規模工事として、荒川放水路や大河津分水路の建設等があげられるが、昭和初頭までの大河川の改修によって、これまで氾濫を許容せざるを得なかった地域に対しても連続堤防が築かれ、河川の骨格が形成された。また、河川の工事は既往最大洪水を対象に進められたが、改修途中でその計画規模を超える洪水が発生した利根川等では、その度に計画の見直しを行った。

　一方、当時の河川の水利用は、萌芽期にあり小規模に展開され始めた水力発電を除けば、灌漑用水に限られていた。このため、河川法での利水に関する規定は簡易であり、流水の占用等利水に関する権限は地方行政庁に委ねられていた。その後、鉄鋼、機械工業等が発展し、とりわけ第一次世界大戦後の経済発展に伴う水力発電が飛躍的に増大した。また、農業については、明治後期に開始された耕地整理事業が大正時代に入って着実な進展をみせ、灌漑排水事業を中心とした土地改良事業の大きな展開をみることとなった。この結果、農業、発電、都市用水等の利水事業者間の水利権を巡る摩擦が深刻化することとなった。

　また、水需要の増大に対応するため、治水・利水の目的を併せ持つ総合的事業としてダム・堰による河水統制事業に着手した。この背景には、当時アメリカでニューディール政策の一環としてのT.V.A 事業が進展していたこと、国民の食糧確保のための農業生産の増加、都市への人口集中に伴う水道使用量の増加等水需要の構造が変化したことがあった。この事業は、昭和12年から開始された河水統制調査に基づき、国及び地方行政庁により実施された。しかし、すぐに第二次世界大戦へ突入し、大きな進展をみることはできなかった。

　１．３　戦後50年の治水

(1)経済発展への基盤整備【昭和20年代〜30年代】

　戦時中の治水事業の進展は限られたものであり、昭和20年代から30年代前半にかけて戦後の荒廃した国土にカスリーン台風等の大型台風があいついで来襲し、大きな被害が頻発した。
　このような中、戦後の制度改革で継続予算制度が単年度予算制度に変わることとなった。長期を要する治水事業を確実に実施し、抜本的・計画的な治水事業の促進を図るため、昭和28年に「治山治水緊急対策要綱」が策定された。この計画は、当時の財政事情から閣議決定をみるには至らなかったが、この後の治水長期計画の基礎をなすものとなった。
　この後、昭和34年の伊勢湾台風を契機として、昭和35年には「治山治水緊急措置法」と「治水特別会計法」が制定され、初めて法律に基づく治水事業の長期計画（十箇年計画又は五箇年計画）が策定されることとなった。また、度重なる水害に対し、治水と併せて水防の重要性が認識され、昭和24年に改定された「水害予防組合法」に加え、同年、水防管理団体による水防活動について定めた「水防法」が制定された。
　また、土砂災害についても、昭和33年に「地すべり等防止法」、次いで昭和44年に「急傾斜地の崩壊による災害の防止に関する法律」が制定された。

　一方、戦後の国土と経済の復興を目指して、昭和25年には「国土総合開発法」が制定された。国土総合開発の主役は河川総合開発であり、電力需要の増大に対処するため昭和27年には「電源開発促進法」が制定された。また、経済の発展に伴う工業用水や都市用水の飛躍的な需要の増大に対応するために、治水・利水の目的を併せ持つ多目的ダムにより水資源開発が進められ、昭和32年に制定された「特定多目的ダム法」では、建設及び管理が河川管理者に一元化された。さらに、昭和30年代に「工業用水道事業法」、「水道法」、「下水道法」、「水資源開発促進法」が制定され、順次利水に関する法制度が整備されていった。また、ダム等が建設される水源地域の振興対策の必要性が認識され、昭和47年に「水源地域対策特別措置法」が制定された。

　昭和30年代以降の経済・社会の発展及び行政制度改正に伴って、河川行政に求められる以下のような要請に応えるために、昭和39年に河川法が全面改正された。

イ．

現行憲法制定に伴い国の行政制度に大幅な改革が行われ、従来の行政区間を単位とした都道府県知事による河川の分断管理について再検討の必要が生じたこと

ロ．

社会経済の進展に伴う沿川流域の開発状況、各種用水の需要の増加等に対応するため、従来の区間主義の河川管理体系を改め、水系一貫した管理体系とする必要性が高まったこと

ハ．

利水事業の進展に伴い、新たな水利使用と既存の水利用の調整など利水関係規定の整備を行う必要が高まったこと

ニ．

施工技術の進歩により大規模なダムが多数築造されるようになったことに対応して、ダムの操作等に伴う災害の発生を防止するための規定を整備する必要が生じたこと

　この結果、河川行政には「工事実施基本計画」の策定が義務付けられ、これまでの区間毎の管理から、上流から下流まで水系一貫した河川管理へと大幅な転換をとげることとなった。

(2)急激な都市化の進展に対応した河川整備【昭和40年代以降】